Normativa juridica de Urdaibai

 

Iñigo Lazcano Brotóns

Departamento de Derecho Constitucional, Administrativo y Filosofía del Derecho

Universidad del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea (UPV/EHU) 

Junio de 2011

1. INTRODUCCIÓN

El primer paso para dotar de un estatus protector al espacio físico de Urdaibai se  efectuó en 1984 cuando la UNESCO, a propuesta del Gobierno Vasco, decidió  catalogar esa zona como Reserva de la Biosfera en el seno de su programa Hombre  y Biosfera (MaB, por sus siglas en inglés). Pero esta declaración de la UNESCO sólo  suponía el reconocimiento de la existencia singular de un determinado enclave  geográfico y la recomendación de proceder a su protección y conservación, sin  prejuzgar la calificación jurídica que en el ordenamiento interno ese espacio pudiera  tener, ni implicar la existencia de obligaciones concretas vinculantes para las Administraciones y los ciudadanos (Lazcano, 2007), más allá de una valoración  general de la política ambiental que se efectuara en la zona, que podría llevar en  determinadas circunstancias -eso sí- a su reconsideración como Reserva de la  Biosfera por dicho órgano internacional (García Ureta, 1999). Por eso, tras esa declaración, durante varios años incluso, se discutió acerca del encaje normativo que debía de darse a Urdaibai, llegándose a proponer desde algunos círculos su  clasificación como espacio protegido de los previstos en la legislación estatal  entonces vigente, en concreto, bajo la tipología de parque natural, lo que no prosperó.

La opción por la que se inclinaron los poderes públicos vascos fue ciertamente singular. El Parlamento vasco aprobó en 1989 una norma legal específicamente dirigida a proteger Urdaibai. Se trata de la Ley 5/1989, de 6 de julio, de Protección y Ordenación de la Reserva de la Biosfera de Urdaibai (LRBU). El legislador autonómico decidió regular por ley propia el estatus jurídico de dicha zona, manteniendo nominalmente la catalogación efectuada por la UNESCO como Reserva de la Biosfera, pero dotándola de un marco jurídico muy completo en cuanto a sus efectos jurídicos. La LRBU consta de treinta artículos, dos disposiciones adicionales, una transitoria, tres finales y dos anexos, en los que se  detallan su objeto y finalidad (art. 1), el ámbito territorial (art. 2), la regulación de las áreas de especial protección (arts. 3 a 14), un sistema de planeamiento territorial propio, en el que destaca la figura del Plan Rector de Uso y Gestión (PRUG) junto a un programa de armonización y desarrollo de actividades socioeconómicas (PADAS) (arts. 15 y 16), una singular organización y reparto interadministrativo de funciones y competencias (arts. 18 a 22), las afecciones posibles a las propiedades incluidas en el ámbito de la Reserva (arts. 23 a 25), el régimen de infracciones y sanciones administrativas (arts. 26 a 29) y la acción pública para exigir el cumplimiento de la ley (art. 30).

El objeto de la ley fue establecer un régimen jurídico especial para la Reserva, con el  fin de proteger la integridad y potenciar la recuperación de la gea, flora, fauna,  paisaje, aguas y atmósfera y, en definitiva, del conjunto de sus ecosistemas en razón de su interés natural, científico, educativo, cultural, recreativo y socioeconómico. Un aspecto esencial de la decisión adoptada es que se optó por  una vía protectora propia, no por clasificar Urdaibai bajo alguna de las tipologías que en aquel momento establecía la normativa estatal de espacios protegidos (parque nacional, parque natural, reserva natural, monumento natural o paisaje protegido).

Esto significó en la práctica la inaplicabilidad en la Reserva de Urdaibai de las previsiones normativas incluidas en esa normativa sectorial de espacios protegidos (Lazcano, 1996). El Tribunal Constitucional avaló la decisión tomada por el legislativo vasco en su STC 156/1995, de 25 de octubre. Las peculiaridades de la zona (fundamentalmente la presencia en su área de numerosos núcleos urbanos de población, con un importante desarrollo industrial y turístico), justificaban un tratamiento normativo diferente al de los espacios naturales citados, no solo en la regulación de los usos y actividades del territorio, sino en cuestiones mismas que afectaban al estatus de los afectados (los derechos administrativos de adquisición preferente, el régimen sancionador, etc.). El propio Parlamento vasco, al aprobar (un año antes de esta decisión del Tribunal Constitucional) la legislación propia de espacios protegidos (la Ley 16/1994, de 30 de junio, de Conservación de la Naturaleza) no incluyó en las categorías de la ley la de Reserva de la Biosfera (en ella sólo se aludía a parques naturales, biotopos protegidos y árboles singulares).

La LRBU de 1989 fue objeto de una modificación puntual por Ley 15/1997, de 31 de octubre. La reforma solo afectaba a tres artículos, referidos al número de municipios afectados por la Reserva (por las desanexiones producidas) y a la composición de uno de sus órganos principales (el Patronato). El primer PRUG fue aprobado, cuatro años después de la ley, por Decreto 242/1993, de 3 de agosto. Dicho plan ha sido objeto de varias modificaciones. Una primera mediante Decreto 27/2003, de 11 de febrero (que es el texto que aún se encuentra en vigor), y otra, que solamente afectaba al barrio de Kanala, por Decreto 181/2003, de 22 de julio, reforma que fue declarada nula por sentencia judicial firme. El PADAS se aprobó en 1998 (Decreto 258/1998, de 29 de septiembre). Al menos otros cinco reglamentos del Gobierno Vasco se han dictado para regular cuestiones funcionales y organizativas internas de los órganos propios de la Reserva.

En suma, cualquier análisis jurídico que pueda hacerse de la experiencia territorial de Urdaibai ha de ser específico y singular. A la hora de desarrollar el estado actual de la situación jurídica de la Reserva de la Biosfera de Urdaibai (en cuanto a su desarrollo normativo, práctica judicial y crítica doctrinal) nos hemos de centrar en tres aspectos: la planificación y zonificación, el régimen competencial y organizativo, y -por último- la interrelación entre esa normativa específica y otros sectores del ordenamiento con incidencia territorial (la ordenación del territorio, el urbanismo, la protección de las costas, los montes, las carreteras, las aguas, etc.).

2. ESTADO ACTUAL DE LA SITUACIÓN

La LRBU no va a aplicarse en toda la extensión de los veintidós términos municipales afectados por la Reserva (citados expresamente en el art. 2.2). En principio afecta sólo a dos tipos de espacios: las áreas de especial protección y el suelo no urbanizable.

En primer lugar la ley establece cuatro áreas de especial protección: de la ría, del litoral, de encinares cantábricos y de interés arqueológico. Tras señalar su ámbito  territorial cartográficamente en el anexo |, la LABU define cada una de estas áreas (arts. 4 a 7), señalando los usos permitidos en ellas (arts. 8 a 11). Se establece una regulación transitoria de los usos existentes hasta el momento (art. 13) y el sometimiento de ciertas actividades a autorización del órgano ambiental del Gobierno Vasco (art. 12). En todo caso, este régimen de usos tiene carácter provisional. Al aprobarse el PRUG, éste podía prohibir o limitar algunos de los autorizados en la ley, en función de nuevas necesidades protectoras, así como ampliar (no disminuir) los límites geográficos de las áreas de especial protección (art. 14).

Por otra parte, el resto de los terrenos de la Reserva de la Biosfera que no fueran áreas de especial protección se somete a las determinaciones obligatorias del PRUG desde su entrada en vigor, siempre que se trate de suelos clasificados como suelo no urbanizable a la entrada en vigor de la LRBU. Han de ser, por lo tanto, terrenos que a 30 de julio de 1989 no tuvieran la clasificación urbanística de suelo urbano o urbanizable, ámbitos en los que la LRBU no desplegaría eficacia alguna.

Se trataría de las zonas conocidas como zonas OPU (a ordenar por el planeamiento urbanístico), zonas en las que el PRUG tiene poco que decir, aunque los tribunales han señalado que esas zonas no pueden ser ampliadas arbitrariamente a costa del suelo no urbanizable de la Reserva sin que ello implique una vulneración de la ley (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 28 de abril de 2005).

De esta forma el PRUG se convierte en el instrumento clave de toda la ordenación de la Reserva, sobre todo por prevalecer sobre el planeamiento urbanístico municipal (Lasagabaster y Lazcano, 1999). Tiene por objeto proteger y recuperar el conjunto de ecosistemas de la misma, en especial, las aguas superficiales y subterráneas y las masas de vegetación autóctona, y favorecer el uso racional del suelo no urbanizable de la Reserva. Estructuralmente, el PRUG establece disposiciones generales sobre su aplicabilidad (Título 1), fija objetivos generales, estrategias y directrices de la reserva (Título ll), regula los instrumentos para su desarrollo y ejecución (Título III) y concreta el régimen de intervención administrativa (Título X). Pero, lo más importante, zonifica con precisión el suelo de la Reserva (Título V), estableciendo normas de ordenación directa y el régimen de usos del suelo según zonas (Título VI), regulando las actuaciones directas, incluso las constructivas (Título IV), los usos tolerados y fuera de ordenación (Título VII), los bienes culturales (Título VIII) y el régimen de parcelación de los terrenos (Título IX).

En esa zonificación efectuada el PRUG no se ha limitado a desarrollar, en los términos de la LRBU (y cartográficamente), la regulación de las áreas de especial protección (de la ría: zonas P.O, P.1, P.1.1, P.2, C.1; del litoral: C.2; de encinares cantábricos: P.3; y de interés arqueológico: Y.C, Y.A.), sino que ha zonificado y ordenado la totalidad del suelo no urbanizable de la Reserva en categorías diversas de áreas en función de sus características físicas y territoriales: de protección (P.4, P.5, P.6, P.7), de interés agrario (A.1, A.2, A.3), forestales (F.1, F.2), de núcleo de población (N.P), de suelo rústico común (S.R.C) y de sistemas (I.S y E.C.R).

El desarrollo del PRUG produce una auténtica avalancha planificadora. EL PRUG se desarrollará, en primer lugar, mediante los planes de acción territorial (que se consideran auténticos planes urbanísticos especiales). Los planes de acción territorial pueden ser relativos a cada una de las diecinueve unidades ambientales territoriales en las que el propio PRUG divide a la Reserva, o referentes a cada una de las, como mínimo, siete áreas (de especial protección, de protección, de interés agrario, forestales, de suelo rústico común, de núcleo de población y de sistemas) delimitadas en función de sus valores ambientales y su naturaleza, lo que nos da lugar a, por lo menos, veintiséis planes de acción territorial diferentes. Estos planes de acción territorial incorporarán planes de manejo (que son cuatro: de conservación e integración del patrimonio; de los recursos naturales; de actividades diversas; y de interpretación, investigación y administración) y treinta y ocho programas integrados que desarrollan los planes de manejo.

Grandes dificultades de encaje en todo este instrumental planificador ha mostrado el PADAS. La ley ha sido demasiado escueta en cuanto a su naturaleza y valor jurídicos. El PRUG señala que el PADAS ha de desarrollarse a través de planes sectoriales que, curiosamente, son también los que han de cuidar de la correcta coordinación del PADAS con los restantes instrumentos de planeamiento territorial, sectorial, ambiental, etc., y específicamente con el propio PRUG y los mencionados instrumentos que los desarrollan. La reforma del PRUG de 2003 podría haber aclarado definitivamente el valor jurídico del PADAS frente al PRUG, pero no lo hizo.

La cuestión ha sido resuelta por el propio PADAS, algo que no es lógico en pura técnica jurídica. El PADAS ostenta la naturaleza de una mera directriz orientadora para el desarrollo de los planes sectoriales teniendo, de esta forma, un carácter indicativo. Que los propios planes sectoriales puedan apartarse de las previsiones incluidas en el PADAS dice mucho acerca del escaso valor jurídico de este instrumento.

Analizar este marasmo de planes (unos setenta, muchos de ellos sin elaborar, aunque el PRUG establecía que habían de ser aprobados antes de agosto de 1996) resulta sumamente complejo. Los contenidos de los planes se entrecruzan y complementan y no siempre resulta claro establecer la primacía de unos frente a otros. El PRUG prima frente a todos estos planes, aunque en el caso del PADAS, como hemos visto, la relación ha podido resultar equívoca durante un tiempo. No está delimitada con claridad la jerarquía entre los planes de acción territorial, los planes de manejo, los programas integrados y el PADAS. Mientras todos estos planes se limiten a ordenar y clasificar las previsiones de uso, gestión y conservación de la Reserva en general, conforme a diversos criterios materiales pero manteniendo la unicidad del contenido, los problemas no existirán. Sí pueden plantearse en función de las disparidades, lagunas, contradicciones, que puedan surgir entre los mismos y que no puedan ser solventadas directamente mediante la aplicación directa de las previsiones del PRUG (Lasagabaster y Lazcano, 2004).

Añádase a este problema que el PRUG nada dice sobre la publicación oficial en boletín de bastantes de estos planes, lo que aumenta su grado de desconocimiento y pone en cuestión su eficacia jurídica.

La elección de una vía jurídica diferenciada para la protección integral de Urdaibai, distinta a las figuras clásicas de espacios naturales, ha tenido también importantes consecuencias competenciales y organizativas. En principio, al no tratarse técnicamente de un espacio protegido al uso, no se aplican los criterios de distribución competencial en dicha materia. Esto va a afectar no sólo a las relaciones entre el ordenamiento estatal y el vasco (como reconoció la STC 156/1995), sino también a la distribución de competencias para la protección de dicha zona entre las instituciones comunes de la CAPV y los órganos forales del Territorio Histórico. La Diputación Foral de Bizkaia, que -según la Ley de Territorios Históricos de 1983- tiene una competencia ejecutiva de la legislación vasca en materia de “administración de espacios naturales protegidos”, carece de la misma en relación a la LRBU. El modelo por el que ha optado esta ley es de claro predominio competencial y organizativo del Gobierno Vasco, en detrimento, fundamentalmente, de la Diputación Foral (Lasagabaster, 2007).

Así, la autorización para la realización de ciertas actividades a realizar en las áreas  de especial protección corresponde al órgano ambiental del Gobierno Vasco (art. 12 LRBU), pese a tratarse de una función claramente ejecutiva. Además, ese mismo órgano tiene atribuida la función de redacción del PRUG. Y aunque en su procedimiento de elaboración (y de reforma), entre otros trámites, se encuentre la obligatoria audiencia de la Diputación Foral de Bizkaia y de los ayuntamientos afectados, su aprobación definitiva va a corresponder, en último término, al propio Gobierno Vasco (art. 15.1 LRBU). Ejecutivo autonómico al que además, según la LRBU, corresponde: aprobar el PADAS y los planes sectoriales que lo desarrollen - pese a ser redactados por otras Administraciones- (art. 16); otorgar las autorizaciones, licencias o concesiones de actos de transformación de la realidad física o biológica durante la elaboración o reforma del PRUG (art. 15.4); ejercer con preferencia sobre las demás Administraciones los derechos de tanteo y retracto en las trasmisiones onerosas de bienes y derechos en áreas de especial protección o determinadas por el PRUG (art. 23.1); ejercer con preferencia sobre las demás Administraciones las facultades expropiatorias cuando resulte necesario para la protección de la Reserva (art. 24); y tramitar los expedientes sancionadores e imponer, en su caso, las sanciones administrativas previstas en la LRBU (art. 28).

La propia configuración organizativa propia de la Reserva muestra este papel más relevante de la Administración autonómica. La LRBU prevé un Patronato, órgano adscrito al órgano ambiental del Gobierno Vasco (art. 18.1 LRBU). El Patronato (que puede actuar en pleno o en comisión permanente) designa al Director-Conservador de la Reserva, sobre el que recae la responsabilidad de su administración (art. 20.1 LRBU). Dos aspectos han de analizarse sobre el Patronato: su composición y sus funciones.

La composición actual del Patronato es plural. Si hablamos del pleno, está formado por representantes del Parlamento Vasco (1), de la Administración autonómica (5), de la Diputación Foral (3), de los ayuntamientos afectados (6), de la Administración del Estado (1), de la UPV/EHU (1), del Programa MaB de la UNESCO (1), de asociaciones ecologistas y conservacionistas prestigiosas del ámbito del Reserva (1), del sector agrícola-forestal del ámbito de la Reserva (3) y por el presidente del Consejo de Cooperación de la Reserva (1). Esto es, un total de veintitrés miembros, de entre los cuales habrá de ser elegido, por el propio pleno, su presidente. El Director-Conservador de la Reserva asiste a las sesiones del pleno (y a las de la comisión permanente) con voz pero sin voto (art. 18.1 LRBU). La comisión permanente, por su parte, se compone de nueve miembros: el presidente del Patronato, tres representantes de la Administración autonómica (dos han de serlo del órgano ambiental), dos de la Diputación Foral, dos de los ayuntamientos y uno del resto de instituciones y entidades presentes en el pleno (art. 19 LRBU). La señalada composición actual del Patronato se fijó en la Ley 15/1997, de 31 de octubre, que vino a reformar la LRBU en este aspecto. Con anterioridad a dicha reforma la representación era diferente: los ayuntamientos tenían bastante menor peso, se otorgaba a las asociaciones ecologistas una más acentuada presencia, mientras que el sector agrícola-forestal y el Consejo de Cooperación no tenían cabida entre sus miembros. Precisamente, sobre este último órgano hay que hacer una consideración. Su creación se debe a una carencia de la LRBU. A diferencia de lo que sucede en el caso de los patronatos de los parques naturales, en los que la ley garantiza la presencia de los titulares de derechos afectados, de los sindicatos agrarios y de las asociaciones de propietarios forestales, la redacción original de la LRBU no incluía a ninguno de estos colectivos en el Patronato de la Reserva. Para solventar esta carencia representativa se creó, inicialmente, un órgano auxiliar de participación social, el llamado Consejo de Cooperación (Decreto 164/1995, de 14 de febrero; modificado por Decreto 196/1997, de 29 de agosto), en el que esos sectores (junto a otros colectivos) tenían la posibilidad de formar parte del mismo.

Como hemos visto, la reforma de 1997 de la LRBU incorpora al pleno del Patronato tanto a representantes del sector agrícola-forestal, como al presidente de dicho Consejo de Cooperación, limando parcialmente las insuficiencias representativas detectadas. Por otra parte, las normas de elección de los representantes municipales y de las asociaciones ecologistas en los órganos del Patronato han sido también objeto de una regulación detallada (Decretos 446/1999 y 447/1999, respectivamente, ambos de 21 de diciembre), como ya se había propuesto doctrinalmente (García Ureta y Lazcano, 1996).

Las funciones del Patronato de la Reserva son bastante importantes. En su mano está uno de los instrumentos más efectivos de control sobre el cumplimiento de la LRBU y del PRUG: el informe sobre la realización de los actos de construcción y usos del suelo y el aprovechamiento de los recursos naturales que se pretendan realizar en las zonas de especial protección o en otros terrenos de la Reserva según lo determinado en el PRUG (art. 18.3.h). Se trata de un informe devolutivo para la reconsideración del proyecto, si hay una disconformidad de dos terceras partes de los miembros del órgano. El régimen jurídico de su emisión ha sido desarrollado por Decreto 313/1992, de 24 de noviembre. También ha de informar sobre los planes urbanísticos y cualquier otro plan sectorial o programa de actuación con influencia en el medio físico de la Reserva (art. 18.3.f), sobre el PRUG y sus revisiones, el PADAS y los planes sectoriales (art. 18.3.d). Y entre otras varias funciones se le atribuye, además, el aprobar y elevar a todas las Administraciones Públicas integradas en el Patronato la memoria anual de actividades, presupuestos y resultados (art. 18.3.b). Ninguna de estas competencias expresamente citadas (salvo la prevista en el art. 18.3.f) es delegable en la Comisión Permanente.

Aunque la LRBU señale que el ejercicio de las funciones propias de las distintas Administraciones Públicas en el ámbito de la Reserva estarán sometidas a lo establecido en la misma y en los instrumentos que la desarrollan (art. 17), lo cierto es que sobre ese espacio concreto inciden competencias diversas con proyección territorial, atribuidas a diferentes Administraciones. Competencias basadas en ordenamientos sectoriales diferentes que pueden solaparse, no coincidir o, incluso, contradecir las previsiones de la LRBU y del PRUG, planteándose entonces la cuestión de cómo y en base a qué criterios se han de resolver tales conflictos internormativos o interadministrativos. Un análisis no exhaustivo de esa multiplicidad competencial muestra que materias como la protección de las costas y la gestión del dominio público marítimo-terrestre corresponden a la Administración estatal; la gestión forestal o de carreteras se hallan en manos de la Diputación Foral de Bizkaia; la Administración autonómica tiene un peso decisivo en materias como la ordenación del territorio, el medio ambiente en general, la pesca, las aguas o la energía (compartiendo funciones con la Diputación en otras como la agricultura o la protección del patrimonio cultural); mientras que una materia tan relevante a estos efectos como el urbanismo tiene implicaciones funcionales diseminadas entre las citadas Administraciones y los propios ayuntamientos de la Reserva, los cuales tienen un papel singular tanto a la hora de planificar urbanísticamente su término municipal, como a la hora de ejercer las funciones de ejecución de esos planes, de otorgamiento de licencias y de control y disciplina (sin contar con otras varias posibles competencias municipales de proyección espacial).

Resulta imposible, por tanto, efectuar en este momento una somera descripción de todo este abigarrado entramado normativo y de sus implicaciones funcionales, no siempre bien resueltas. Es cierto que la LRBU prescribe la necesidad de que todas las Administraciones ajusten sus relaciones recíprocas a los deberes de información mutua, colaboración, coordinación y respeto (disposición adicional primera), pero no siempre se han cumplido esas obligaciones. Los conflictos y contradicciones no solo surgen de voluntades y criterios políticos o jurídicos diferentes por parte de los responsables de las distintas Administraciones (que también los ha habido), sino también por, en varias ocasiones, una falta de adecuación temporal entre los diferentes instrumentos normativos. Baste señalar que cualquier cambio en el PRUG de Urdaibai, aunque sea de eficacia inmediata desde su entrada en vigor, tarda meses o años en ser incorporado a los planeamientos urbanísticos locales, y éstos son el instrumento al que fundamentalmente atienden los entes municipales a la hora de otorgar licencias y de ejecutar sus funciones de control y disciplina. Las posibles contradicciones entre el ordenamiento propio de la Reserva de la Biosfera (LRBU y PRUG) y la legislación sectorial existente (leyes de costas, de aguas, de medio ambiente, de carreteras, del suelo, de ordenación del territorio, de evaluación de impacto ambiental, etc.), y en su concreta aplicación por las Administraciones competentes en cada caso, no tienen porqué resolverse necesariamente a favor de lo previsto en aquél ordenamiento. La judicialización de estas controversias es habitual.

Es, a estos efectos, altamente significativo un estudio recientemente publicado (Lazcano el al., 2008) sobre la labor del principal órgano judicial con competencia para resolver los conflictos, entre Administraciones y de particulares contra éstas, en aplicación de la normativa específica de Urdaibai: el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco. En los últimos diez años aparecen dictadas un total de cuarenta y tres sentencias, la mayor parte de las cuales vienen referidas a problemas relativos a plantaciones y talas forestales (13), al otorgamiento de licencias municipales, principalmente de obras de reconstrucción de caseríos (7), a la adecuación entre el planeamiento urbanístico local y la zonificación del PRUG (5), a vallados, cierres y emplazamientos de caravanas (4) y a dragados en el área de la ría (3). Las diferencias entre el Gobierno Vasco y el Patronato, por un lado, y los entes locales, por el otro, son abundantes, siendo pequeños ayuntamientos con características singulares (muy presionados por la demanda residencial y/o forestal) los que más conflictos han generado a estos efectos.

3. PROSPECTIVAS DE FUTURO

Desde un prisma exclusivamente jurídico, si han de señalarse los retos a los que se ha de enfrentar la Reserva de la Biosfera en los próximos años, éstos pueden agruparse en tres apartados.

En primer lugar, hay que tener en cuenta que la Reserva de Urdaibai ha pasado a formar parte de la Red Natura 2000. Y además por una doble vía: se trata de una zona especial de protección de aves (ZEPA ES0000144) y sus zonas litorales, marismas y encinares cantábricos han sido declarados LIC, lugares de interés comunitario (ES 2130007 y ES 2130008), y en el futuro habrán de ser declarados (por la Comunidad Autónoma) zonas de especial conservación (ZEC). Esto significa, en la práctica, la aplicación de todas las exigencias de la normativa comunitaria en la materia (García Ureta, 1997), exigencias que ya aparecen reflejadas en la legislación estatal y que, básicamente, consisten en adoptar, en su momento, medidas de conservación necesarias (planes, instrumentos de gestión, reglamentos, medidas administrativas o contractuales), y, en todo caso, medidas que eviten el deterioro de hábitats y especies (incluso fuera del propio hábitat) y llevar a cabo la adecuada evaluación de las repercusiones de planes, programas o proyectos que puedan afectar a esos lugares (que, en caso de resultar negativa, sólo podrían realizarse por razones imperiosas de interés público de primer orden y adoptando las necesarias medidas compensatorias). Esto impone obligaciones que pueden ir más allá de las exigencias de la LRBU y del PRUG, y que afectan a todas las Administraciones con competencias que se proyectan en ese territorio, incluso los Ayuntamientos a la hora de conceder licencias, si éstas vienen referidas a proyectos que, sin tener relación directa con la gestión del lugar, puedan afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes o proyectos.

En la nueva Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, dictada por el legislativo estatal, las Reservas de la Biosfera declaradas por la UNESCO se catalogan como áreas protegidas por instrumentos internacionales. Aunque el régimen jurídico de esas zonas se remite a los correspondientes acuerdos y convenios internacionales, sin perjuicio de la vigencia de su régimen específico de protección (en nuestro caso la LRBU y el PRUG) alguna previsiones de la nueva Ley 42/2007 le van a resultar aplicables. Y no se trata solo de cuestiones meramente descriptivas de la red de Reservas de la Biosfera, de sus objetivos y sus características. Así, los datos han de formar parte de determinados inventarios públicos creados por la ley (y gestionados por la Administración del Estado). También se prevé que el Ministerio de Medio ambiente pueda llegar a elaborar unas directrices de conservación para este tipo de áreas, algo inexistente hasta la fecha, pero que al menos parece tener un carácter jurídicamente no vinculante (serán el marco “orientativo” para la planificación y gestión de dichos espacios). Igualmente se refuerza el papel del Comité MaB español, en la línea de anteriores actuaciones reglamentarias, atribuyéndole la realización de evaluaciones preceptivas de cada Reserva, valorando la adecuación a los objetivos y exigencias establecidas y, en su caso, proponiendo la corrección de aspectos contradictorios.

En suma, la nueva normativa estatal amplía el papel (hasta ahora prácticamente inexistente) de los órganos estatales sobre la red de Reservas de la Biosfera (Lazcano, 2007). El recorrido que estas previsiones puedan llegar a tener y los efectos de todo ello en la gestión de la Reserva de Urdaibai se dilucidará en los próximos años, aunque desde instancias autonómicas no se le haya prestado al dato demasiada atención.

Por último, merece la pena hacer una reflexión más en profundidad sobre lo que ha significado en la práctica la experiencia de la Reserva, sobre todo cuando en fechas cercanas se han elevado voces reclamando una mayor presencia de las Administraciones foral y municipales en la gestión de la misma, a la vez que se criticaban las trabas y obstáculos que la LRBU y el PRUG han supuesto para el desarrollo económico de la zona. Esto último puede ser cierto respecto de un determinado modelo de desarrollo económico, pero haría falta verificar datos más contrastados sobre población, empleo, renta, producción y envejecimiento (en general y por sectores), para corroborar esa afirmación general. La normativa de Urdaibai ha sido parcialmente eficaz en algunos aspectos (por ejemplo, para evitar lo que alguno de sus responsables ha calificado como “tsunami urbanizador”), e insuficiente para dar solución a problemas de claro enfrentamiento entre la actividad industrial y la protección ambiental. La reciente adopción unilateral por la Diputación Foral de un proyecto estrella que pretende la revitalización económica de la zona, presentado en los medios sin un previo debate público entre todas las administraciones y sectores con interés en la materia, no constituye un buen ejemplo de cómo han de adoptarse las decisiones en un área tan sensible.




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