El Plan Estratégico de Busturialdea o cómo no hacer un proceso participativo

Mareas vivas de septiembre de 2024, en la tejera de Aurrera en Murueta (ZDU)

[El tema de la participación democrática en las decisiones institucionales ha surgido, por ventura, y se ha ocultado, por desgracia, en muchas ocasiones. Pero está ahí y es muy importante para toda reivindicación de mejora democrática en la sociedad. Importa, por ello, analizar las experiencias concretas. Sobre los conflictos en la comarca de Busturialdea en Bizkaia (Euskal Herria), “Reserva de la Biosfera”, zona ecosocialmente marginada por autoridades autonómicas y estatales y en la que ahora, bajo la estrategia de “viva el turismo masivo” se quiere implantar un nuevo museo Guggenheim, hemos publicado ya diversas informaciones y análisis de Ramón Zallo, que incluyen su posición concreta sobre ese proyecto de museo, como la más global (que lo incluye) sobre los debates alrededor del desarrollo de Busturialdea. Desde las instituciones se ha abierto este tema. Y ello plantea un debate general, querido y cuidado desde estas páginas: el de la democracia participativa en eso que se llama “gobernanza compartida entre instituciones y sociedad civil". Ramón Zallo es francamente crítico con lo que está pasando. NdR]

Ramon Zallo
27/Dic/2024

https://vientosur.info/

Está en proceso de elaboración un Plan Estratégico de Busturialdea, con cargo a un Grupo Motor (Gobierno Vasco, Diputación Foral de Bizkaia y los 20 ayuntamientos de la comarca). Cuenta con una asesoría (Bmasi) y los inputs de un Foro de Participación Comarcal de agentes sociales, económicos, expertos y organismos diversos. Tanto el Grupo Motor como ese Foro ya se han reunido una vez y por separado. Este artículo es una crónica de la (mala) experiencia en el Foro, los días 11 y 12 de diciembre en Torre Madariaga, de las dos personas nombradas por Gernika Gogoratuz que estuvieron presentes, en un total de cuatro mesas temáticas y en los dos plenarios.

Hasta hace unos meses, el proyecto Guggenheim Urdaibai era todo el plan institucional que había para la comarca. Para las instituciones el turismo es el único futuro posible a pesar de que las iniciativas institucionales de turismo sostenible no terminan de arrancar en plazas hoteleras o restaurantes de postín. Además, coincide con una reflexión social, en medio mundo, sobre el nivel de turismo soportable.

Que vaya a haber un Plan Estratégico de Busturialdea –después de 30 años de abandono y tras declaración de Zona de Actuación Preferente para Busturialdea– es un logro que genera expectativas. Pero, de partida, su elaboración no nace de la iniciativa institucional sino forzada por varios factores: las instituciones quieren encarar el fuerte clamor popular anti Guggenheim Urdaibai con, al menos, un plan debajo del brazo que lo complemente y legitime; la reclamación constante de una parte de sociedad civil para que el Plan se base en un diagnóstico y unas medidas estratégicas que atajen el declive de la comarca; la reivindicación de una parte del empresariado (U-Bai, Acurio); y las preocupaciones electorales de un PNV en caída continua.

La cuestión de fondo

La lógica dice que, tras detectar y discutir las necesidades estratégicas de la comarca, habría que pergeñar un plan a muy largo plazo -articulado con planes a corto y medio- para canalizar todas las medidas que se entiendan como tractoras. Pero, en cambio, el sistema de filtrado, hasta que solo queden 5, 6 o 7 medidas tractoras, es una apuesta limitada. El resto de acciones no aceptadas, pasarían a la barra de hielo de los deseos enunciados, pero postergados sine die. La explicación que darían es simple: los recursos públicos son finitos, se aplica el mismo modelo de otras comarcas y se evitan agravios comparativos.

Con ello, no se atendería a tres hechos claves.

Por un lado, hay un déficit de infraestructuras desde hace tres décadas, que tenían que haber estado ejecutadas hace 10 y 15 años y que han condicionado gravemente el desarrollo y calidad de vida comarcal, de las más bajas de Bizkaia, y con buena parte de su empleo fuera de la comarca. Por ello, las infraestructuras deberían quedar fuera del Plan Estratégico de Busturialdea y ejecutarse en un programa aparte de infraestructuras urgentes puesto que, en otro caso, agotarán el Plan Estratégico de Busturialdea sin dejar sitio a medidas de promoción y emprendimiento o sociales. Si no fuera así, debería hablarse de, al menos, 300 millones y no de 100 millones –como adelantó El Correo el pasado 3 de diciembre–, cifra menor a la que las instituciones vascas y el Gobierno central pretenden destinar para el Guggenheim Urdaibai, caso de hacerse.

Por otro lado, la declaración de Reserva de la Biosfera de Urdaibai (1984) supuso una restricción de suelos y actividades para Busturialdea que no fue compensada con la incentivación económica en las zonas urbanas, que pueden y deben acogerlas, siempre que se habilite suelo. La ley de Reserva (1989) redujo en ¾ partes las hectáreas de posible intervención económica en el territorio. No es una queja, al contrario, la Biosfera –humanidad incluida– es un activo que, además, está protegido por ley, pero no significa una invitación a lavarse las manos.

Finalmente, al igual que en otras comarcas, no se repuso el tejido económico intersectorial destrozado en los 70 y 80 (armas, cubertería, agricultura, pesca…).

Hay, así, una deuda histórica, por abandono y destrozo. Ciertamente, en otras comarcas también hay deudas históricas, con origen en el derrumbe de su tejido económico. En Busturialdea, hay que sumar al mismo, la inacción institucional tanto en infraestructuras de acceso como en inversiones en zonas urbanas.

La forma de filtrados sucesivos, no es la idónea

Técnicamente, se ha separado el tema del Guggenheim Urdaibai del proceso del Plan Estratégico de Busturialdea. Esto tiene una ventaja: evita que, en lugar de hablar del Plan, se polarice todo en torno al conflictivo proyecto de museo. Sin embargo, también, tiene un grave inconveniente, si es posible abrir un proceso participativo para el Plan, por qué no para el Guggenheim Urdaibai. ¿O acaso es de designio de las élites, del sí o sí, salvo gran rebelión social? Se va en esa dirección en lugar de abrir otro proceso participativo.

Entre los agentes participantes está empezando a cundir el desánimo por el tipo de proceso abierto en el Foro de Participación Comarcal, vistos los filtrados en cascada de las propuestas de la sociedad civil, con tendencia al cero. Con ello, va emergiendo la sospecha de que el final del proceso puede estar ya definido.

Esta crónica del modelo elegido de participación así lo apunta.

Por nuestra parte, después de dos años de trabajos y reuniones con empresas, comunidad educativa, ayuntamientos… logramos el apoyo de una parte significativa de la sociedad civil para los documentos: Un plan económico y ecosocial estratégico para Busturialdea-Urdaibai desde la sociedad civil y 12 ideas fuerza para una planificación (Gernika Gogoratuz, noviembre 2024).

Con el objetivo de trasladarlo a las administraciones pedimos ser recibidos por la Diputada General (PNV) y por el Consejero de Economía del Gobierno (PSE-EE). Este último nos ha dado largas. Pero al menos dos miembros del Gabinete de la Diputada nos recibieron y escucharon en noviembre pasado. La decepción vino después, al constatar que –en un tema expresamente discutido– no nos informaron que, desde junio de 2024, ya había un "Plan Especial Viario para la mejora de la carretera BI 635" para el tramo Autzagane- Muxika, que conlleva el abandono del proyecto por Gorozika de 2009 –túneles incluidos con doble carril– y cuyo coste cabía estimar entre 60 y 70 millones de coste. Ese proyecto ha sido sustituido, tras 15 años de silencio, por otro proyecto, de simple mejora del tramo actual por Oka. Se trataría de carretera única con un carril por sentido, con eliminación de curvas, balcones sobre el Oka, algún tramo de adelantamiento en la subida, y con un recorrido que sortea el Palacio de Oka. El coste estimado de este nuevo proyecto es de 11,8 millones, incluido IVA, y es ejecutable para 2027. No apuesta por el trazado de doble carril ni por, al menos, los tres carriles (2+1). Lo que se ahorre podrá ir ¡al carísimo subfluvial de Lamiako!

Por su parte, el inicio del proceso participativo institucional consistió en un diagnóstico de la consultora Bmasi, a disposición general, francamente flojo, solo estadístico y con algunas apreciaciones erróneas, a pesar de que contaban con el que ya hicieron en 2020 y con los tres libros editados por Gernika Gogoratuz desde 2020. Pues bien han fusilado unas cuantas ideas –muchas personas corroboran esa percepción– y no nos citaban como fuente. Otras ideas, más relevantes y cualitativas, ni aparecen. Como somos positivos, tras reunirnos con Bmasi, el 29 de noviembre, les hicimos 24 enmiendas de mejora, por escrito, entregadas dos días después. Habían indicado que el diagnóstico, corregido, iría antes del Foro del 11 y 12 de diciembre, por lo que nos dimos prisa para facilitarlo. No lo corrigieron. Se supone que lo harán a posteriori.

De todos modos, ni la consultora ni los contratantes parecen darle importancia a eso del diagnóstico. Debe ser un adorno porque no estaba en el orden del día del Foro, a pesar de ser el único material entregado a los participantes. ¿Para qué entregar un material que no se va a discutir, y no se entrega, en cambio, ninguno sobre los temas que sí se iban a discutir? Un sinsentido organizativo con calado de maniobra.

Otro incumplimiento de la consultora fue en relación a las propuestas. Le preguntaron a Gernika Gogoratuz, si disponiendo Bmasi del listado de problemas centrales de la comarca –informe de Orkestra–, era conveniente entregarlo antes para facilitar el debate. Se les dijo que era obvio, porque no era razonable hacer la enésima puesta en común de los agentes de la comarca, partiendo de cero y para repetir las mismas cosas. Pues bien, tampoco lo enviaron. ¿Iniciativa de la consultora o del pagador? No lo sabemos. Así que el procedimiento simplón fue: “comente Vd. en su grupo de trabajo tres temas que le parezcan principales”. ¡Como si Diputación y Gobierno no supieran de las necesidades y propuestas desde hace 30 años!. Vuelta a rehacer la lista. Es como Sísifo, o como las cobayas en el rodillo.

Las mesas temáticas podían haber contado con algún informe temático previo, sobre el reto que iba a deliberar cada mesa (había 8 retos). No fue el caso. ¿Iniciativa de la consultora o del pagador? No lo sabemos. Así no se podía contribuir a establecer prioridades. Eso lo hará solo el Grupo Motor en enero. Y cuando se reúna el Foro Participativo, de nuevo y allá en primavera, habrá ya poco que discutir y solo darse por informados.

El modo de confeccionar los taldes o grupos de trabajo fue cuando menos chocante. Se incluían en los grupos personal institucional de entes y sub-entes parainstitucionales diversos. ¿Iniciativa de la consultora o del pagador? No lo sabemos. Los más razonables señalaban: "solo vengo a oír, y si se me pregunta, informo”. Los más insensibles vinieron a justificar actuaciones, presentar hipótesis sin mayor contenido concreto, achicar balones, minimizar críticas o ejercer de contra-participantes, neutralizando el tiempo y aportaciones de los agentes directos que son quienes dan sentido a la idea de “participación”. La sensación era que se estaba en campo rival.

Además, se recurrió a la supresión de ideas por parte de la consultora, o sea, a la censura. Esta vez, por iniciativa de la consultora. Desde el grupo de trabajo en el que estuve el primer día quise incorporar tres aportaciones –por dos veces– para que se leyeran en el resumen de plenario. Pues no las leyeron, a pesar de tener el asentimiento de los “no funcionarios” del grupo. Esas aportaciones eran: la idea de “deuda histórica” antes comentada; la idea de que la prevención de la inundabilidad a la que está extremadamente expuesta la comarca no es un tema más, sino un Reto, el nº 9, a añadir a los 8 contemplados; y la idea de que las infraestructuras pendientes son tan costosas que no deben vaciar el plan estratégico sino configurar un programa aparte. En el pleno la consultora no volcó ni una de las tres aportaciones claves para el sentido de dicho Plan. Ni siquiera para la barra de hielo, al éter directamente.

Lo mismo le ocurrió a mi compañero Jokin Alberdi. En el plenario no se describieron las aportaciones siguientes: sobre el desarrollo ecosocial; la importancia de que los proyectos tractores no dejen en el olvido iniciativas más pequeñas y necesarias; una nueva institucionalidad más democrática y participativa; la falta de pilares intergénero, intergeneracional e intercultural en el proceso; la necesidad de readecuar los servicios sociales a las nuevas realidades de exclusión; la incorporación de un Plan de Restauración Ecológica de la Cuenca del Oka y la ordenación de recursos naturales; y la incompatibilidad entre un turismo de pequeñas iniciativas con un Guggenheim Urdaibai para tour operators.

En los resúmenes plenarios, la relatoría, también de la consultora, fue de mera enumeración de temas de interés. Nada de diferencias, de las preocupaciones de fondo, de los contextos actuales o históricos, de las opinables prioridades o de las jerarquías entre problemas. Un saco de enunciados monótonos e insustanciales entre los que la Administración pueda elegir lo que le venga en gana, y aparentar que se ha hecho en clave participativa.

¿Y ahora?

Bizkaiko Foru Aldundia-Diputacion Foral de Bizkaia, Eusko Jaurlaritza-Gobierno Vasco y 20 Udaletxeak-Ayuntamientos –en ese orden– decidirán. Diputación y Gobierno llevarán la voz cantante ante las alcaldías. Supongo que algunas alcaldías (de EH Bildu e independientes, sobre todo) pedirán mínimos de seriedad para “jugar”. Ningún Ayuntamiento debe olvidar que quienes representan a la comarca son esos 20, y cada uno de ellos, y no la Diputación o el Gobierno Vasco, que son los máximos responsables del estado de postración de Busturialdea, aunque sean los que tienen la financiación en sus manos.

En esto de la participación puede haber dos actitudes bien distintas. Una es ¿cómo extraigo lo mejor del saber de todos los agentes comarcales para que salga un buen proyecto? La opuesta es ¿cómo cubro el expediente de la participación, que socialmente me legitimará, mientras sorteo a esos agentes vistos como adversarios? Nada que ver lo uno con lo otro y, no obstante, es la misma palabra: “participación”. La respuesta, obvia.

Vistos los mimbres, cabe desconfiar mucho de lo que vaya a salir de este proceso. Ciertamente, algo se logrará, pero seguramente tendrá un sabor agridulce y quedará lejos de lo necesario y posible. Por nuestra parte seguiremos en la mesa para que no puedan decir que no “participamos”.