¿Se aplica la zona de influencia de la Ley de Costas al suelo que era urbano no consolidado en 1988?

 

Costa de Bakio ocupada por construcciones sin autorización

Diego Gómez Fernández

Abogado y profesor asociado de derecho administrativo

www.derechoadministrativoyurbanismo.es/blog

La STS de 28/03/2023 (RC 2254/2022) ha fijado la siguiente doctrina jurisprudencial en relación con la aplicación de las limitaciones contenidas en el art. 30 de la Ley de Costas a los suelos urbanos no consolidados así delimitados antes de la entrada en vigor de la Ley de Costas que estuviesen dentro de la denominada zona de influencia:

"Y nuestra respuesta debe ser que la disposición transitoria tercera de la Ley de Costas de 1988 debe interpretarse del siguiente modo: la ordenación urbanística de terrenos delimitados como suelo urbano no consolidado por la urbanización con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas e incluidos en la zona de influencia de costas ha de respetar los criterios establecidos en el artículo 30 de la Ley de Costas. "

Dicho art. 30 de la Ley de Costas (LC) que regula la zona de influencia nos dice que:

"1. La ordenación territorial y urbanística sobre terrenos incluidos en una zona, cuya anchura se determinará en los instrumentos correspondientes y que será como mínimo de 500 metros a partir del límite interior de la ribera del mar, respetará las exigencias de protección del dominio público marítimo-terrestre a través de los siguientes criterios:

a) En tramos con playa y con acceso de tráfico rodado, se preverán reservas de suelo para aparcamientos de vehículos en cuantía suficiente para garantizar el estacionamiento fuera de la zona de servidumbre de tránsito.

b) Las construcciones habrán de adaptarse a lo establecido en la legislación urbanística. Se deberá evitar la formación de pantallas arquitectónicas o acumulación de volúmenes, sin que, a estos efectos, la densidad de edificación pueda ser superior a la media del suelo urbanizable programado o apto para urbanizar en el término municipal respectivo.

2. Para el otorgamiento de las licencias de obra o uso que impliquen la realización de vertidos al dominio público marítimo-terrestre se requerirá la previa obtención de la autorización de vertido correspondiente."

En la Exposición de Motivos de la Ley se explicaba de este modo la creación de esta zona de influencia:

"Sin el carácter estricto de servidumbre, se define también una zona de influencia, en la que se marcan determinadas pautas dirigidas al planificador con objeto de evitar la formación de pantallas arquitectónicas en el borde de la zona de servidumbre de protección, o que se acumulen en dicho espacio eventuales compensaciones que puedan considerarse convenientes o útiles en la ordenación urbanística, lo que implica la ventaja añadida de reanimar económicamente una franja más amplia de terrenos. Todo ello sin perjuicio de las medidas adicionales de protección que promulguen las Comunidades Autónomas en materia de medio ambiente, así como de las que adopten las citadas Comunidades y los Ayuntamientos en ejercicio de sus competencias en materia de ordenación del territorio y urbanismo".

Y más adelante la Exposición de Motivos, en relación con la Disposición Transitoria Tercera 3, añade lo siguiente:

"En el marco del respeto general a los derechos legalmente adquiridos, el criterio básico que se utiliza consiste en establecer la plena aplicabilidad de las disposiciones de la Ley sobre la zona de servidumbre de protección y de influencia únicamente a los tramos de costa que todavía no están urbanizados y en los que los propietarios del suelo no tienen un derecho de aprovechamiento consolidado conforme a la legislación urbanística. En cambio, en las zonas urbanas o urbanizables, en las que sí se han consolidado tales derechos de aprovechamiento, no se aplican las determinaciones sobre la zona de influencia y la anchura de la servidumbre de protección se limita a 20 metros, es decir, la misma extensión que correspondía a la servidumbre de salvamento según la legislación de Costas que ahora se deroga. Con los criterios de la nueva Ley se evita, por una parte, la incidencia sobre derechos adquiridos en términos que pudieran originar una carga indemnizatoria que gravitaría fundamentalmente sobre la Administración Urbanística"

A continuación, veremos en primer lugar la Disposición Transitoria Tercera de la Ley de Costas a la que se refiere la doctrina jurisprudencial fijada; después los antecedentes del caso, el análisis de esta sentencia del Tribunal Supremo de 28/03/02023, para finalizar con unas reflexiones personales sin otra pretensión que poner unos pensamientos en común.

La Disposición Transitoria Tercera de la Ley de Costas

La Disposición Transitoria Tercera de la LC regulaba un régimen transitorio para los suelos clasificados como urbanos en el momento de la entrada en vigor de la Ley, en los que, entre otras cosas, se les sujetaba igualmente a las servidumbres establecidas en dicha ley pero reduciendo la anchura de la servidumbre de protección de 100 a 20 metros a contar desde la línea del dominio público marítimo-terrestre. En la parte que aquí nos interesa dice literalmente lo siguiente:

"3. Los terrenos clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de la presente Ley estarán sujetos a las servidumbres establecidas en ella, con la salvedad de que la anchura de la servidumbre de protección será de 20 metros. No obstante, se respetarán los usos y construcciones existentes, así como las autorizaciones ya otorgadas, en los términos previstos en la disposición transitoria cuarta. Asimismo, se podrán autorizar nuevos usos y construcciones de conformidad con los planes de ordenación en vigor, siempre que se garantice la efectividad de la servidumbre y no se perjudique el dominio público marítimo-terrestre. El señalamiento de alineaciones y rasantes, la adaptación o reajuste de los existentes, la ordenación de los volúmenes y el desarrollo de la red viaria se llevará a cabo mediante Estudios de Detalle y otros instrumentos urbanísticos adecuados, que deberán respetar las disposiciones de esta Ley y las determinaciones de las normas que se aprueban con arreglo a la misma....".

Hay que aclarar que la LC en su Título II "Limitaciones de la propiedad sobre los terrenos contiguos a la ribera del mar por razones de protección del dominio público marítimo-terrestre" diferencia las servidumbres de otras limitaciones como la zona de influencia del art. 30 LC. Así, en el art. 21 LC se habla de que "los terrenos colindantes con el dominio público marítimo-terrestre estarán sujetos a las limitaciones y servidumbres que se determinan en el presente título", regulándose por separado las servidumbres legales en su capítulo II, otras limitaciones de la propiedad (extracción de áridos) en el capítulo III y la citada zona de influencia del art. 30 LC en el capítulo IV.

Con posterioridad, la Ley 2/2013 concedió en su Disposición Transitoria Primera un plazo de dos años para que los núcleos o áreas que, a la entrada en vigor de la LC 1988, no estuvieran clasificados como suelo urbano pero que, en ese momento, reunieran alguno de los requisitos clásicos urbanísticos de la otra forma de adquirir la condición de urbanos (servicios existentes y consolidación de la edificación), se les pudiese aplicar igualmente la Disposición Transitoria Tercera de la LC.

La STS de 2/12/2021 (RC 4501/2020) fijó en relación a esto la siguiente doctrina jurisprudencial:

"Atendiendo a las consideraciones expuestas, podemos dar respuesta al requerimiento del auto de admisión señalando que la expresión "núcleos o áreas delimitados por el planeamiento", contenida en la D.T.1ª apartado 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, debe interpretarse en el sentido siguiente:

(i) Es válida la delimitación realizada con anterioridad a la fecha de entrada en vigor de la Ley de 1988 respecto de los terrenos que, en ese momento, reunían alguno de los requisitos indicados en los apartados a) y b) de la DT 1ª.1 de la Ley de 2013.

(ii) También cabría admitir la delimitación realizada después de esa fecha, en el periodo comprendido entre la entrada en vigor de 1988 y la entrada en vigor de la Ley de 2013, pero en este caso la delimitación solo será válida respecto de aquellos terrenos que, a la entrada en vigor de la Ley 22/1988 reunieran alguno de los requisitos indicados en los mencionados apartados a) y b) de la DT1ª.1 de la Ley 2/2013, y ello siempre y cuando, además, se justifique el cumplimiento de los requisitos indispensables exigidos en la DT 3ª.3.2ª de la Ley 22/1988 para el otorgamiento excepcional de las autorizaciones allí mencionadas"

La STC 233/2015, de 5 de noviembre cuyo objeto fue esta Ley 2/2013 explica en que consistió esta reforma y la supuesta ampliación de la DT Tercera de la LC:

"En esencia, el régimen transitorio previsto en la disposición transitoria tercera.3 LC 1988 pretendió acomodar las limitaciones de la propiedad sobre los terrenos contiguos a la ribera del mar a los tramos de costa que ya estaban urbanizados. Concretamente dispuso, para los terrenos que estuvieran clasificados como suelo urbano a su entrada en vigor, la reducción de la anchura de la servidumbre de protección a veinte metros y la inaplicación de las determinaciones relativas a la zona de influencia. Con la reforma de 2013, dicho status se extiende a aquellos otros terrenos que, sin haber sido clasificados como suelo urbano, cumplieran en la misma fecha de entrada en vigor de la Ley de costas de 1988 uno de estos dos requisitos: (i) contaran con servicios urbanísticos (acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas residuales y suministro de energía eléctrica) y estuvieran consolidados por la edificación en al menos un tercio de su superficie; o (ii) estuvieran comprendidos en áreas consolidadas por la edificación como mínimo en dos terceras partes de su superficie en municipios con planeamiento, que se reduce a la mitad en municipios sin planeamiento. Se cierra la norma estableciendo que a las nuevas construcciones en estos núcleos o áreas resultan de aplicación las prohibiciones recogidas en el art. 25 de la Ley.

El primer motivo de impugnación consiste en la infracción del art. 9.3 CE, en la medida en que legaliza la situación de núcleos o áreas que, a la entrada en vigor de la Ley de costas de 1988, no estuvieran clasificados como suelo urbano, bajo condiciones nuevas que entrañan un escenario de futura litigiosidad e incertidumbre. Pese a que los recurrentes no lo especifican, cabe deducir que consideran vulnerado el principio de seguridad jurídica, objeción que no procede admitir, pues ni la existencia de condiciones nuevas (que en cualquier caso no lo son tanto, si se repara en lo dispuesto por la disposición adicional novena.3 del Reglamento de la Ley de costas de 1989) ni la eventual litigiosidad a que dé lugar la norma constituyen parámetros válidos para una censura de inconstitucionalidad.

Por otra parte, los requisitos que la disposición impugnada exige para asimilar el régimen transitorio del suelo urbano clasificado y no clasificado coinciden con los que estaban vigentes a la entrada en vigor de la Ley de costas 1988 para otorgar al suelo tal carácter urbano (arts. 78 y 81.2 del texto refundido de la Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril). Y, como recuerda el Abogado del Estado, la reforma es plenamente coherente con la jurisprudencia del Tribunal Supremo, que ha consagrado el criterio de la fuerza normativa de lo fáctico para imponer la obligada consideración de un suelo como urbano, atendiendo a la existencia de los mismos servicios urbanísticos enumerados en la disposición impugnada y a la realidad de las áreas consolidadas por la edificación".

Sobre esta fuerza normativa de lo fáctico, la STS de 10/12/2014 (RC 3177/2012) nos dice respecto a la Disposición Transitoria Tercera 3 de la Ley de Costas:

"Establece la primera de ellas que: "Los terrenos clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de la presente Ley estarán sujetos a las servidumbres establecidas en ella, con la salvedad de que la anchura de la servidumbre de protección será de 20 metros".

Añadiendo la Disposición Transitoria Novena.3 del Reglamento que: "A efectos de la aplicación del apartado 1 anterior, sólo se considerará como suelo urbano el que tenga expresamente establecida esta clasificación en los instrumentos de ordenación vigentes en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas, salvo que se trate de áreas urbanas en que la edificación estuviera consolidada o los terrenos dispusieran de los servicios exigidos en la legislación urbanística en la citada fecha y la Administración urbanística les hubiera reconocido tal carácter expresamente".

Normativa transitoria que, como hemos venido razonando en sentencias, entre otras muchas, de 26-4-2005 (Rec. 788/2002) y de 28-9-2006 (Rec. 249/2004) distingue dos supuestos:

a) En primer lugar que los instrumentos urbanísticos califiquen el suelo como urbano. En este caso la norma establece claramente un límite temporal, y es que dicha clasificación se encuentre en los instrumentos de ordenación vigentes en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas. Por tanto, a partir de la entrada en vigor de la Ley de Costas, la servidumbre tendrá el alcance establecido en el Art. 23 de la norma, con independencia de la calificación del suelo.

b) En segundo lugar, la norma se refiere a lo que podríamos llamar situaciones urbanas consolidadas. Es decir, áreas urbanas en que la edificación estuviera consolidada o los terrenos dispusieran de los servicios exigidos en la legislación urbanística "en la citada fecha"; fecha que es la de entrada en vigor de la Ley de Costas. Lo esencial es, por tanto, que dicha situación de consolidación este materializada antes de la entrada en vigor de la Ley de Costas. La Ley reconoce de este modo eficacia a lo que en la Jurisprudencia se ha venido a llamar "fuerza normativa de lo fáctico".

La STS de 10/11/2011 (RC 5584/2008) para estos terrenos urbanos que no venían clasificados como tal en el planeamiento en 1988 considera perfectamente válido que ese reconocimiento por parte de la Administración del que habla la Disposición transitoria Novena.3 del Reglamento de Costas de 1989, se produzca con posterioridad al año 1988, siempre y cuando esos requisitos, esa fuerza normativa de lo fáctico, existan a la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas (29/07/1988). Considera que con esta previsión reglamentaria no se vulnera el principio de jerarquía normativa, ya que se debía entender incluida este segundo supuesto en la expresión legal "terrenos clasificados como suelo urbano", ya que según la legislación urbanística y la jurisprudencia se podía llegar a esa condición urbana también a través de la fuerza normativa de lo fáctico:

"...aquí son de aplicación las previsiones transitorias de la Ley y el Reglamento para el supuesto de que los terrenos estuviesen clasificados como suelo urbano, al que, según hemos visto, se equiparan, por identidad de razón, las situaciones urbanas consolidadas. Dicho de otro modo, pese a que en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas los terrenos estaban clasificados como suelo no urbanizable y no contaban con Plan Parcial aprobado (supuesto de la disposición transitoria tercera.2.a/ de la Ley de Costas), lo cierto es que los terrenos estaban ya en aquella fecha consolidados por la edificación y merecían por ello la consideración de suelo urbano. Y ya hemos visto que la disposición transitoria novena.3 del Reglamento de Costas permite que el régimen transitorio previsto en la Ley para los terrenos clasificados como suelo urbano se aplique también a los terrenos que, aún careciendo en julio de 1988 de la clasificación de suelo urbano, constituyesen "áreas urbanas en que la edificación estuviera consolidada o los terrenos dispusieran de los servicios exigidos en la legislación urbanística en la citada fecha y la Administración urbanística competente les hubiera reconocido expresamente ese carácter ".

Por tanto, la realidad de la consolidación edificatoria -cuya constatación ha de producirse en los términos que ya hemos señalado en el fundamento anterior- se equipara al dato formal de la clasificación como suelo urbano. Por lo demás, esta interpretación no vulnera el principio de jerarquía normativa, porque aunque la disposición transitoria tercera.3 de la Ley de Costas se refiera únicamente a los terrenos clasificados como suelo urbano, permite entender que la expresión legal comprende también a los terrenos que por los hechos físicos concurrentes pertenecen a la clase del suelo urbano, por lo que la jurisprudencia ha venido a llamar la "fuerza normativa de lo fáctico"; y esto es precisamente lo que queda plasmado en la disposición transitoria novena.3 del Reglamento de Costas."

Esta sentencia puntualizaba que "la declaración o el reconocimiento que emita la Administración urbanística no vincula a la Administración que ha de aprobar el deslinde, ni, desde luego, al órgano jurisdiccional que con posterioridad lo enjuicie". La STS de 15/02/2011 (RC 259/2007) recuerda que "Según doctrina legal, el suelo es urbano cuando así lo establece la ley y no cuando como tal lo denomina la Administración" y confirma la SAN de 27/10/2006 (Sección 1ª. Recurso 46/2005) en la que se aclaraba qué debe entenderse por la expresión "y la Administración urbanística les hubiera reconocido tal carácter expresamente" al que se refiere la Disposición Transitoria Novena 3 del Reglamento de la Ley de Costas de 1989:

"Ahora bien, la Ley exige además un juicio jurídico, no de la Administración de Costas, sino de la Administración Urbanística que aprecie la existencia de esa situación urbana consolidada. Reconocimiento expreso que deberá concederse conforme a la Ley, al estar sometida la Administración a la Ley y el Derecho (art. 103 Constitución Española). Por tanto, a efectos de la norma, debe considerarse reconocimiento expreso, tanto la resolución expresa de la Administración urbanística reconociendo la existencia del área urbana, como la resolución judicial reconociendo dicho carácter pese al criterio contrario de la Administración. Reconocimiento que por lo demás será declarativo, no constitutivo, es decir, que la Administración deberá limitarse a declarar, en su caso, lo que «ex lege», ya es suelo urbano. 

La norma, en estos casos, no exige que el acto o resolución de la Administración urbanística sea anterior a la vigencia de la Ley de Costas, lo que exige, lógicamente, es que la situación urbana consolidada sea anterior a la Ley, siendo esto lo definitivo. De hecho, lo que exige la Ley es que «el suelo sea urbano a la entrada en vigor de la presente Ley»; y el suelo es urbano, no porque lo reconozca expresamente la Administración, sino porque así lo establezca la Ley. De este modo la norma reglamentaria, para que no se aparte del tenor de tal «Ley, debe interpretarse en el sentido que el tiempo de la resolución de la Administración urbanística no sea esencial, siéndolo, sin embargo, que la situación urbanística consolidada sea anterior a la entrada en vigor de la Ley...».

La STS de 31/10/2013 (RC 2982/2011) declara que la servidumbre de protección debe ser de 20 metros en los suelos urbanos aunque el Plan General los hubiese incluido dentro del ámbito de un Plan Especial de Protección y hubiese excluido toda posibilidad de desarrollo urbano, aclarando también que la fecha a tener en cuenta es la de la entrada en vigor de la Ley de Costas, no la de aprobación de un posterior deslinde por la Administración:

"...la Sala de Audiencia Nacional considera que cuando la disposición transitoria tercera.3 de la Ley de Costas se refiere a los terrenos clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de la presente Ley , estableciendo respecto de ellos que la anchura de la servidumbre de protección será de 20 metros, la citada norma "...da por supuesto [que] dicha excepción solo se aplica cuando el terreno en cuestión mantenga la condición de suelo urbano hasta el momento de la aprobación de la Orden de deslinde, pero ante la discrepancia de clasificaciones, lo que debe prevalecer es la clasificación vigente al momento de la aprobación de la orden aprobatoria del deslinde y, solo excepcionalmente, podrá gozar de la servidumbre reducida de 20 metros aquel terreno que fuera urbano al momento de la aprobación de la ley de costas y lo siga siendo en la actualidad (o al menos, al momento de la aprobación del deslinde)" (fundamento cuarto de la sentencia recurrida).

Pues bien, sin necesidad de profundizar en la bondad del razonamiento que acabamos de reseñar, nos limitaremos a destacar que está basado en un presupuesto que no se corresponde con la realidad, al no haber constancia, ni aun en forma indiciaria, de que en la fecha de aprobación del deslinde los terrenos hubiesen perdido la clasificación de suelo urbano.

Como hemos visto, la Sala de instancia deriva esa apreciación del hecho que con la Adaptación del Plan General aprobada en 1993 los terrenos quedaron comprendidos en el ámbito de un Plan Especial de protección, excluyéndose respecto de ellos todo desarrollo urbano y edificatorio. Pero la conclusión no puede ser compartida pues el hecho de que el planeamiento urbanístico - sea directamente el Plan General o mediante la remisión de éste a un Plan Especial, o por la conjunción de ambos instrumentos- dispense protección a una zona, excluyéndola del desarrollo urbano, en modo alguno resulta incompatible con su clasificación como suelo urbano. Muy por el contrario, la realidad cotidiana ofrece múltiples ejemplos de la ordenación de terrenos que, bajo distintas denominaciones -parques y jardines, espacios libres, zonas verdes,...- quedan excluidos de toda posibilidad de aprovechamiento edificatorio sin perder por ello la clasificación de suelo urbano.

No hay duda de que, desde el punto de vista urbanístico, los terrenos así ordenados quedarán sujetos a las limitaciones y al régimen de protección que les asigna el planeamiento -en este caso, la Adaptación del Plan General y el Plan Especial a que alude la sentencia recurrida-. Pero nada permite afirmar que los terrenos perdiesen la clasificación de suelo urbano que tenían con anterioridad. Y puesto que esa clasificación ya la tenían cuando entró en vigor la Ley de Costas, y la mantenían cuando se aprobó el deslinde, ninguna razón hay para que no se considere de aplicación la disposición transitoria tercera.3 de la Ley de Costas ."

Una vez analizada la jurisprudencia recaída en relación con esta norma transitoria, vamos a ver los hechos que se tuvieron en cuenta en el caso de la STS de 28/03/2023.

Los antecedentes del caso

Una promotora es propietaria de un suelo urbano no consolidado en Punta Umbría (Huelva), situado dentro de la zona de influencia de la Ley de Costas. En 2013 se aprobó una modificación puntual del Plan General previendo 4 bloques de 11 plantas. En 2019 se vuelve a modificar puntualmente el PGOU para dejar 2 bloques de 19 plantas cada uno.

La Abogacía del Estado recurre esta última modificación puntual y mediante STSJ de Andalucía, Sevilla, de 12/01/2022 (Recurso 749/2019), desestimando el alegato de la falta de legitimación del Estado para impugnarlo en base a la jurisprudencia y a la doctrina constitucional, se anula.

La sentencia parte de que se ha probado que la ordenación forma una pantalla arquitectónica:

"...las torres de 19 plantas autorizadas por la Modificación dan lugar a la formación de una pantalla arquitectónica, sobre todo si se contemplan desde la perspectiva debida, que no es otra que la posición de un observador imaginario situado en la ribera del mar o en la playa, que es desde donde se capta el impacto visual combatido en la legislación de costas, porque lo sustancial en la pantalla arquitectónica (STS, de 25 de septiembre de 2009 , ROJ: STS 6070/2009) es interponer o intercalar una barrera artificial edificatoria entre el mar y el entorno".

Sobre esta base y sin entrar a examinar si la solución de la modificación puntual de 2019 es más beneficiosa que la anterior porque debe de respetar igualmente el principio de legalidad, concluye que la modificación aprobada es contraria a derecho porque no respeta el art. 30 LC.

Considera aplicable el artículo partiendo de que la Disposición Transitoria Tercera LC no afirma que no se deba de aplicar de ningún modo la previsión de la zona de influencia a los suelos urbanos e interpretándola a la luz de la Exposición de Motivos (y al resto de la ley).

Afirma que las diferencias que se establecen en la Exposición de Motivos entre los derechos de aprovechamiento consolidados y los que no lo están, aunque se diga en la Exposición de Motivos como hemos visto que las previsiones de la zona de influencia no serán de aplicación al suelo urbano, el estatuto de la propiedad del suelo que implica una adquisición gradual de las facultades impone una distinción entre aquellos suelos urbanos que hayan sido ejecutados (lo que hoy es el urbano consolidado) y los que no (urbano no consolidado).

Finalmente recalca su conclusión interpretando la transitoria a la luz de las Normas de aplicación directa del art. 73 TRLS 1976 que impiden "que la situación, masa, altura de los edificios, muros y cierres o la instalación de otros elementos, limite el campo visual para contemplar las bellezas naturales, romper la armonía del paisaje o desfigurar la perspectiva propia del mismo.".

La promotora recurre la sentencia en casación y es admitido a trámite mediante el ATS de 15/06/2022.

En el escrito de interposición la promotora alegaba que el art. 30 LC no era de aplicación a terrenos como éste que eran urbanos en 1988 porque así lo excluía la Disposición Transitoria Tercera LC y lo había dicho la STS de 14/11/2002 (RC 1091/1999) que decía que: "Únicamente alude a la creación de pantallas, el artículo 30-1-b) de la Ley de Costas para la zona de influencia, pero que no es aplicable a entrada en vigor de la Ley, para el que rigen las Transitorias mencionadas". También que el Estado carece de competencia para impugnar la modificación puntual recurrida.

La Sentencia del Tribunal Supremo

La Sentencia confirma los argumentos de la Sala andaluza.

Sobre la competencia estatal para poder impugnar esta modificación puntual, no deja lugar a dudas en que la tiene en base a la doctrina constitucional fijada por las SSTC 149/1991 (FJ 7) y 87/2012 (FJ 4) "doctrina conforme a la cual la regulación de tales limitaciones, tanto en su regulación pro futuro como en su régimen transitorio, tienen su apoyo en la competencia estatal sobre medio ambiente (art. 149.1.23ª CE) en conexión con la competencia estatal que deriva del art. 149.1.1ª CE, competencias que permiten al Estado incidir en las competencias autonómicas para la ordenación del territorio y el urbanismo (art. 148.1.3ª CE) sin menoscabo de estas últimas, imponiendo a los planes de ordenación territorial y urbanística determinados criterios que han de respetar".

Por ello, "cuando, como aquí ocurre, la Administración del Estado considera que la actuación del planificador municipal no respeta las determinaciones propias de la zona de influencia, que entiende aplicables y así lo indica en su informe -no vinculante, según reconoce la propia Abogacía del Estado en la instancia, aunque otro sea su parecer en esta casación-, emitido al amparo de los arts. 112.a) y 117 LC, debe impugnar dicho instrumento de ordenación ante los Tribunales en defensa de la integridad del dominio público que le compete ya que las limitaciones a la propiedad que establece la LC en las zonas adyacentes al dominio público constituyen una pieza clave para la garantía de indemnidad de tal dominio".

La clara competencia estatal probablemente no hizo falta nombrar que tenía también legitimación en base a la acción pública recogida hoy en el art. 62 del TRLS 2015 en cuyo apartado 1° se dice que "Será pública la acción para exigir ante los órganos administrativos y los Tribunales Contencioso-Administrativos la observancia de la legislación y demás instrumentos de ordenación territorial y urbanística".

En relación con la aplicación de las previsiones sobre la zona de influencia del art. 30 LC, también confirma lo dicho por la Sala andaluza, transcribiendo lo dicho sobre el régimen transitorio en la Exposición de Motivos de la Ley de Costas que hemos visto al principio señalando que:

"Con estas explicaciones el legislador se limita a ajustarse, de un lado, a la naturaleza de norma de Derecho transitorio de la disposición, en la que pretenden respetarse los derechos adquiridos o consolidados a la entrada en vigor de la LC de 1988, no las meras expectativas, y de otro, al carácter estatutario del derecho de propiedad del suelo, presente en nuestra legislación urbanística ya desde la vieja Ley del Suelo de 1956, del que deriva la escalonada incorporación al patrimonio del propietario de los derechos que derivan de la ordenación urbanística que determina que sólo cuando se han cumplido los deberes y cargas que le incumben en el proceso urbanizador puede decirse que se han incorporado a su patrimonio los contenidos que la norma, de modo artificial, añade a su derecho inicial sobre el suelo (art. 61 LS 1956, art. 76 TRLS 1976, art. 8 TRLS 1992, art. 7 TRLS 2008 o art. 11 TRLS 2015).

Por eso, la disposición transitoria que analizamos, utilizando las categorías de suelo que contenía la legislación estatal entonces vigente (TRLS 1976), establece un régimen u otro en función de dicha incorporación al patrimonio del propietario de suelo de los derechos que derivan de la ordenación urbanística, régimen que, a grandes rasgos, supone aplicar todas las limitaciones contenidas en la nueva ley sobre las zonas adyacentes al dominio público (zonas de servidumbre y de influencia) cuando, a su entrada en vigor, no hay aprovechamiento urbanístico consolidado o patrimonializado, esto es, cuando el proceso urbanizador o no está previsto -suelo no urbanizable o urbanizable no programado- o está previsto, pero no se ha iniciado -suelo urbanizable programado o apto para la urbanización, pero sin plan parcial aprobado-, dejando a salvo en estos casos, en coherencia con la idea medular de la disposición, los supuestos en que haya lugar a indemnización de acuerdo con la legislación urbanística. Y en cambio, si el proceso urbanizador se encuentra en curso a la entrada en vigor de la ley (suelo urbanizable programado o apto para la urbanización con plan parcial aprobado antes de enero de 1988) o ha concluido ya, como es propio del suelo urbano, supuestos en los que, por haberse cumplido por el propietario los deberes y cargas del proceso urbanizador, se han incorporado a su patrimonio los aprovechamientos reconocidos en el plan, pudiendo hablarse de derechos consolidados y no de meras expectativas, en estos casos, no rigen las limitaciones de la zona de influencia y la zona de servidumbre de protección se reduce a 20 metros.

La utilización como guía de interpretación de la disposición que analizamos de los criterios que nos proporciona la exposición de motivos de la ley, que van más allá de los conceptos o categorías formales de suelo utilizadas en la disposición, resulta tanto más necesaria debido a la compleja articulación de la competencia estatal y de las comunidades autónomas en la materia, pues la definición del régimen del suelo, en sus grandes trazos, corresponde al Estado por su vinculación con el derecho de propiedad, pero partiendo de ella, son las comunidades autónomas las que concretan con su propia denominación las distintas categorías o clases de suelo que caben dentro de cada una de esas amplias categorías estatales. Ello obliga a realizar una interpretación de la norma coherente con su finalidad transitoria y con la peculiar naturaleza de los derechos concernidos -carácter estatutario del derecho de propiedad del suelo- que tenga en cuenta la realidad material que aborda y los derechos que está destinada a respetar.

En definitiva, este régimen que la disposición transitoria prevé para el suelo urbano que excluye la aplicación de las limitaciones de la zona de influencia de la que aquí tratamos y reduce a 20 metros la servidumbre de protección, sólo afecta a las urbanizaciones existentes y a las que están en curso de ejecución a la entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988, es decir, cuando se hayan consolidado los derechos urbanísticos antes de esa fecha, pero no opera hacia el futuro: las pantallas arquitectónicas que existían o estaban en curso de ejecución en la zona de influencia a la entrada en vigor de la LC se respetan porque se trata de aprovechamientos urbanísticos que ya estaban integrados en el patrimonio del propietario por haberse cumplido los correspondientes deberes y cargas del proceso urbanizador, pero lo que no puede pretenderse es la inaplicación de las limitaciones establecidas en la LC muchos años después de su entrada en vigor a un derecho que sólo se ha consolidado, que sólo ha nacido al mundo jurídico, tras su entrada en vigor, pues sobre éste la LC debe desplegar todos sus efectos.

D.- Sentadas estas premisas, en el caso de autos se trata de un suelo urbano no consolidado, esto es, se trata de un suelo formalmente clasificado como urbano, pero que para ser edificado requiere de obras de urbanización, y así se desprende de su regulación en la LOUA ( Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, art. 45.2.b). Así como el suelo urbano consolidado permite suponer que los propietarios del terreno ya han cumplido con los deberes necesarios para que el suelo alcance esta condición, esta cualidad no concurre en el suelo urbano no consolidado del que aquí tratamos...

Por lo tanto, no existiendo ningún derecho consolidado o patrimonializado a la fecha de la entrada en vigor de la LC que deba ser objeto de regulación transitoria, la situación de autos -como acertadamente concluye también la sentencia recurrida- queda fuera del ámbito acotado por la disposición transitoria tercera y está plenamente sometida a la regulación que se contempla en la LC para las situaciones producidas después de su entrada en vigor".

En función de ello, confirma la sentencia de instancia que anulaba la modificación del Plan General y fija la doctrina que hemos visto al principio. La obligación de que la ordenación urbanística de terrenos delimitados como suelo urbano no consolidado a la entrada en vigor de la Ley de Costas se les aplique este art. 30 LC implica no sólo la ya citada prohibición de pantallas arquitectónicas o acumulación de volúmenes en estos 500 metros de la zona de influencia, sino también que la densidad de edificación no pueda ser superior a la media del suelo urbanizable programado o apto para urbanizar del municipio.

Sobre los matices sobre la forma de computar esta densidad edificatoria les recomiendo los comentarios del urbanista gallego Carlos Pérez González en su imprescindible "La Ordenación Territorial y Urbanística del litoral en Galicia: Adaptada a la Ley 2/2016, de 10 de febrero, del Suelo de Galicia".

Unas reflexiones en abierto

Aunque entiendo que se hubiese podido llegar a la misma conclusión que la sentencia sobre las pantallas arquitectónicas en la zona de influencia por otras razones que luego expondré, me han surgido unas dudas que quería compartir en abierto, sin otro ánimo que enriquecer el debate y para que puedan ser en su caso rebatidas por otras mejores.

Por las razones que a continuación recojo no tengo claro que, de la interpretación que hace la sentencia de la LC y del régimen urbanístico del suelo vigente en el momento de entrada en vigor de la Ley de Costas (TRLS 1976) se deba deducir una aplicación íntegra del art. 30 LC a los terrenos que eran suelo urbano no consolidado en 1988 incluidos dentro de la zona de influencia, tal y como hace la sentencia comentada.

Hemos visto que la Exposición de Motivos dice que la zona de influencia no se aplica a los suelos urbanos, sin hacer distinción alguna, por lo que podría regir el principio "ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus" ("donde la ley no ha querido establecer ninguna distinción, nosotros no debemos introducirla"). La Exposición nos decía que:

"...el criterio básico que se utiliza consiste en establecer la plena aplicabilidad de las disposiciones de la Ley sobre la zona de servidumbre de protección y de influencia únicamente a los tramos de costa que todavía no están urbanizados y en los que los propietarios del suelo no tienen un derecho de aprovechamiento consolidado conforme a la legislación urbanística. En cambio, en las zonas urbanas o urbanizables, en las que sí se han consolidado tales derechos de aprovechamiento, no se aplican las determinaciones sobre la zona de influencia y la anchura de la servidumbre de protección se limita a 20 metros".

Si acudimos a la tramitación parlamentaria de la Ley de Costas, el entonces Ministro de Obras Públicas y Urbanismo Sáenz de Consculluela al referirse al proyecto presentado por su ministerio decía como se puede leer en las páginas 5789 y 5790 que:

“Dicho proyecto no pretende devolver sus condiciones naturales de origen a espacios urbanos o actuaciones legales consolidadas por más que afecten negativamente al dominio público que queremos proteger. La única posibilidad en estos casos es actuar por medio de inversiones de rehabilitación, recuperación o mejora de las condiciones del dominio público dañado. Ni siquiera el proyecto pretende afectar a derechos de volumen consolidados legalmente, aunque físicamente no se hayan realizado las actuaciones. Impedir la realización de éstas, lo que en ocasiones sería deseable, conllevaría una carga expropiatoria difícilmente asumible por el Estado en estos momentos...

Dicho lo anterior como soporte jurídico conceptual al establecimiento de servidumbres o limitaciones a la propiedad, como medidas de protección de carácter mínimo, hay que reiterar que el proyecto pretende ser respetuoso con los derechos legalmente consolidados sobre las propiedades afectados por ellos. El criterio básico que se utiliza consiste en establecer la plena aplicabilidad de las disposiciones de la ley sobre la zona de servidumbre de protección y de influencia únicamente a los tramos de costa que todavía no están urbanizados y en los que los propietarios del suelo no tienen un derecho de aprovechamiento consolidado, conforme a la legislación urbanística. En cambio, en las zonas urbanas o urbanizables, en las que sí se han consolidado tales derechos de aprovechamiento, no se aplican las determinaciones sobre la zona de influencia y la anchura de la servidumbre de protección se limita a veinte metros...Con los criterios de la nueva ley se evita, por una parte, la incidencia sobre derechos adquiridos en términos que pudieran originar una carga indemnizatoria que gravitaría fundamentalmente sobre la administración urbanística y, por otra, se excluye también la necesidad de afrontar un proceso de revisión del planeamiento, que introduciría un factor de inseguridad en las expectativas de edificación".

Hay que recordar que la categorización del suelo urbano entre urbano consolidado y urbano no consolidado no se introdujo en la legislación urbanística estatal hasta la Ley 6/1998, diez años más tarde de la entrada en vigor de la Ley de Costas. Aunque existía como podemos ver en el art. 83 TRLS 1976 un suelo urbano de licencia directa (hoy urbano consolidado) y otro suelo urbano incluido en un polígono o unidad de actuación (hoy suelo urbano no consolidado) en primer lugar no tenían esa denominación, por lo que deducir de esa expresión de la E.M., "derecho de aprovechamiento consolidado", que se está refiriendo sólo al futuro suelo urbano consolidado parece un poco forzado conceptualmente.

Si el legislador hubiese querido establecer una distinción para lo que hoy es urbano no consolidado le hubiese sido más fácil referirse a los terrenos incluidos en un polígono o unidad de actuación o incluso incluidos dentro de un Plan Especial de Reforma Interior (art. 23 TRLS 1976), tal y como hace con el Plan Parcial en el suelo urbanizable o apto para la urbanización en el apartado 2 de la Disposición Transitoria Tercera.

Respecto a la patrimonialización del aprovechamiento como argumento para diferenciar el suelo urbano consolidado y no consolidado, tampoco creo que pueda ser válido para introducir esa distinción como ha hecho la sentencia comentada.

El art. 76 TRLS 1976 nos dice que: "Las facultades del derecho de propiedad se ejercerán dentro de los límites y con el cumplimiento de los deberes establecidos en esta Ley, o, en virtud de la misma, por los Planes de Ordenación, con arreglo a la clasificación urbanística de los predios".

El art. 105 TRLS 1976 indicaba que el valor urbanístico del suelo se determinaría en función del aprovechamiento que corresponda a los terrenos según su situación, diferenciando entre las distintas clases de suelo. En el suelo urbano éste será el permitido por el Plan o, en su caso, el aprovechamiento medio resultante en la unidad de ejecución y, en defecto de Plan o cuando éste no atribuya aprovechamiento lucrativo alguno al terreno no incluido en unidad de ejecución, el aprovechamiento a tener en cuenta será de 1 m2 construible por cada m2 de suelo referido al uso predominante en el polígono fiscal en el que resulte incluido. Dicho valor urbanístico podrá aumentarse o disminuirse en un 15% máximo en consideración del grado de urbanización y de las particularidades específicas de los terrenos de que se trate.

La STS de 15/12/2003 (RCUD 280/2002) dictada en un recurso de casación para la unificación de la doctrina aclara que, a efectos expropiatorios, aplicando el TRLS 1976 (que resurgió por la inconstitucionalidad sobrevenida de gran parte del TRLS 1992 por la famosa STC 61/1997) es la asignación de aprovechamiento por el planeamiento la que otorga el derecho a ese aprovechamiento.

En la STS de 9/03/2005 (RC 2397/2001) referida a un suelo urbano incluido en un polígono dentro del mismo Plan Especial de Reforma lnteruor o P.E.R.I. (lo que sería un urbano no consolidado), citando la sentencia anterior, se decía que:

"Parten los recurrentes de que la expropiación a que nos referimos trae su causa del Plan Especial de Reforma Interior del Barrio del Raval aprobado el 18 de Abril de 1.985, y consideran que no resultaría aplicable la Ley de Valoraciones, ni por tanto la Disposición Transitoria Quinta del Decreto Legislativo 1/92 y sí de forma preceptiva del articulo 105 de la Ley del Suelo de 1.976, con lo que habría de estarse en el caso de autos al aprovechamiento medio como parámetro para la averiguación del valor urbanístico. En su recurso los actores cuestionan únicamente lo que se refiere al aprovechamiento que se toma para el cálculo del valor ur banístico...

«Con arreglo a la legislación de 1.976, una vez fijado el contenido del derecho de la propiedad urbanística en un Plan, el principio de seguridad jurídica demanda su inalterabilidad relativa, de forma que las fincas urbanas no vean reducido su aprovechamiento urbanístico originario, ya que éste encuentra su causa inmediata en el último nivel del planeamiento, es decir, en los planes parciales, en los planes especiales o en los programas de actuación, pues una vez aprobados definitivamente dichos instrumentos nace un derecho de los propietarios a determinados aprovechamientos.»...

«La diferente forma de determinar el valor, según se trata de valoración expropiatoria o no, se justifica por la circunstancia de que, en el primer caso, la valoración es definitiva y presupone la exclusión del propietario del proceso urbanizador y edificatorio, sin causa alguna a él imputable, mientras que, en los restantes supuestos, la valoración es siempre transitoria -y frecuentemente sin repercusión práctica alguna, si exceptuamos la posibilidad de fundamentar en la misma alguna pretensión indemnizatoria por cambio del planeamiento o su eventual incidencia en el ámbito puramente fiscal-, pues el propietario, avanzando en el mencionado proceso, incorpora nuevos y mayores contenidos urbanísticos.»

...La Sentencia de instancia señala que en cuanto al aprovechamiento ha de estarse al aplicado por el Jurado de 1'7469 m2/m2 en aplicación de la Disposición Transitoria 5ª, apartado 2º del Texto Refundido de 1.992. Sin embargo si dicha aplicación fuera procedente y se contemplase sólo el aprovechamiento materializado, ignorándose que según el dictamen pericial practicado la media ponderada de los aprovechamientos urbanísticos para todo el Plan Especial de Reforma Interior del Raval aprobado definitivamente el 18 de Abril de 1.985 es de 3,7 m2/m2, se estarían contraviniendo los principios básicos de derecho urbanístico y generándosele un grave perjuicio a los recurrentes. En definitiva, si por el hecho de hallarse el solar edificado se le reconoce sólo el aprovechamiento materializado, prescindiendo del aprovechamiento señalado de 3,7 m2/m2, es decir, si se aplicara en este caso la Disposición Transitoria Quinta, apartado 2, del Texto Refundido de 1.992 se estarían contradiciendo las razones que llevaron a la Sala a argumentar en su Sentencia de 15 de Diciembre de 2.003 en el sentido de que las fincas urbanas no deben ver reducido, por la mecánica expropiatoria y a efectos de su valoración, su aprovechamiento urbanístico originario, al haber patrimonializado su propietario el derecho a la edificación, y por tanto, haber obtenido e integrado en su patrimonio los beneficios que derivaban del anterior planeamiento, pues el perjuicio patrimonial originado o derivado de la expropiación, se derivaría o podría derivarse de la adopción de un aprovechamiento urbanístico inferior al efectivamente patrimonializado con arreglo al planeamiento vigente al momento de concluirse la edificación."

Es cierto que para poder adquirir el derecho a edificar hay que cumplir ciertos deberes; y que éstos son distintos en el suelo urbano de licencia directa (donde hay que realizar las obras necesarias para que el terreno alcance la condición de solar) que en el suelo urbano incluido en un polígono (donde además, habrá que realizar las cesiones correspondientes, procesos de gestión urbanística y ejecución del correspondiente proyecto de urbanización).

Pero la atribución o reconocimiento del aprovechamiento se producía en ambos tipos de suelo en el TRLS 1976 por su clasificación como urbanos; y el grado de urbanización (junto con otras particularidades específicas) sólo incidían según el art. 105 TRLS 1976 en aumentar o disminuir ±15% el valor, no en el reconocimiento del aprovechamiento.

Incluso para el suelo urbanizable, la jurisprudencia tampoco consideró que el grado de ejecución de la urbanización fuese un argumento válido para poder aplicarle la servidumbre de protección de 100 metros y no respetar las normas transitorias de la LC. La STS de 2/03/2016 (RC 2227/2014), citando la STS de 19/11/2015 (RC 1216/2014), dice:

"El motivo debe prosperar, pues ni las disposiciones transitorias de la Ley y el Reglamento de Costas ni nuestra jurisprudencia en que se interpretan supeditan la posible reducción de la anchura de la franja de servidumbre de protección, en caso de terrenos urbanizables o aptos para la urbanización, a que antes de la entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988 -el día 29 de julio de dicho año- el proceso urbanizador de dicha clase de suelo que tuvo su inicio con la aprobación del plan parcial, en cualquiera de las hipótesis que prevé la norma, hubiera concluido legal y materialmente su desarrollo con anterioridad a dicha fecha, tal como se exige en la sentencia de instancia...ello significa que tales derechos surgen de la aprobación de este planeamiento y no de la ejecución material de las operaciones de transformación de los terrenos mediante su urbanización".

¿Quiere esto decir que la legislación no podría impedir una pantalla arquitectónica en esta zona de influencia? No, a mi juicio existen varias razones para prohibirlas.

En primer lugar, si acudimos a la propia Disposición Transitoria Tercera 3 decía que "se podrán autorizar nuevos usos y construcciones de conformidad con los planes de ordenación en vigor, siempre que se garantice la efectividad de la servidumbre y no se perjudique el dominio público marítimo-terrestre".

Que las pantallas arquitectónicas perjudican el dominio público marítimo-terrestre se deduce de su prohibición del art. 30 LC. De hecho el art. 59.1.b), párrafo segundo del Reglamento de Costas vigente, en su redacción de 2022, lo extiende a cualquier clase de suelo:

"Adicionalmente, en cualquier clase de suelo, se deberá evitar la formación de pantallas arquitectónicas, de manera que, a los efectos de aplicación de este reglamento, la disposición y altura de las edificaciones propuestas se realice de forma armónica con el entorno, sin limitar el campo visual ni romper la armonía del paisaje costero o desfigurar su perspectiva"·

Este perjuicio al dominio público marítimo-terrestre de las pantallas arquitectónicas también se recoge en la doctrina constitucional y en la jurisprudencia.

Por una parte la STC 149/1991 (FJ 3.H) nos dice respecto al art. 30.1.b) LC que "Los dos criterios que impone el apartado b) encuentran, en principio, su razón de ser en la protección del demanio; no en su integridad física, pero sí, sin duda, en la preservación de sus características naturales y en particular en la de sus valores paisajísticos, como finalidad que, como ya dijimos en el fundamento primero, puede ser legítimamente atendida por el legislador estatal. Como allí indicamos también, en cuanto que esa finalidad afecta directamente a las competencias que las Comunidades Autónomas ostentan para la ordenación de su territorio, el legislador estatal ha de atenerse, para alcanzarla, a la competencia exclusiva que el art. 149.1.23 le otorga para la legislación básica en cuanto a la protección del medio ambiente, del que forma parte el paisaje natural. Con arreglo a este criterio, no puede considerarse ilegítimo que intenten excluirse de la zona de influencia las edificaciones en pantalla o la acumulación de volúmenes, y que, para conseguirlo, disponga que en esa zona la densidad de edificación no sea superior a la media, pues, en esos términos, el contenido del precepto no desborda del concepto de legislación básica para la protección del medio ambiente."

Por otra parte, la STS de 27/11/2009 (RC 7100/2005) dice respecto al art. 30 LC que "la finalidad de esta norma legal, que no por evidente resulta menos relevante, es que el dominio público marítimo terrestre debe ser preservado y tal objetivo se alcanza a través de diferentes fórmulas. Una de ellas es la prevista en el citado artículo 30.1.b) de la Ley de Costas, evitando la formación de pantallas o acumulación de volúmenes".

Haciendo un paréntesis, a diferencia de lo anterior, no creo que la frase de la misma Disposición Transitoria Tercera 3 LC "El señalamiento de alineaciones y rasantes, la adaptación o reajuste de los existentes, la ordenación de los volúmenes y el desarrollo de la red viaria se llevará a cabo mediante Estudios de Detalle y otros instrumentos urbanísticos adecuados, que deberán respetar las disposiciones de esta Ley y las determinaciones de las normas que se aprueban con arreglo a la misma" habilite para aplicar directamente el art. 30 LC (aunque admito que podría ser discutible).

Creo que esa frase hay que contextualizarla dentro del mismo apartado 3 y contrastarlo todo con el apartado 1 en el que se regula el suelo urbanizable no programado y suelo no urbanizable. Para esta última clase de suelo se aplican las disposiciones contenidas en el título II sobre las zonas de servidumbre de protección y de influencia y las "revisiones de la ordenación que prevean la futura urbanización de dichos terrenos y su consiguiente cambio de clasificación deberán respetar íntegramente las citadas disposiciones".

A diferencia de lo anterior, en el apartado 3 para el suelo urbano no se aplica lo previsto en el título II sobre la zona de influencia y sí las de las zonas de servidumbre, aunque rebajando la anchura de la servidumbre de protección de 100 a 20 metros. Cuando habla del instrumento de ordenación que señalará alineaciones y rasantes y ordenará volúmenes ya no obliga a respetar "íntegramente" la ley, sino a sólo a respetarla; esta omisión del adverbio "íntegramente" nos puede hacer pensar legítimamente, junto con todo lo dicho anteriormente, que el legislador quiso establecer una diferencia y que esa remisión a la ley fuese en todo lo no previsto en este apartado 3 que por el principio de especialidad normativa, como ley especial prevalece como regulación específica frente al resto de la ley que es ley general. Si no, podría no tener sentido que por una parte el apartado 3 excluya al principio la aplicación de la zona de influencia a los suelos urbanos y que después al final del mismo párrafo obligue a respetarla (lo que conlleva no sólo la prohibición de pantallas arquitectónicas, sino también la prohibición de superar la densidad de edificación media del suelo urbanizable programado o apto para urbanizar en el término municipal respectivo).

Cerrado el paréntesis, vamos con otras razones por las que, aún sin aplicar a los suelos urbanos el art. 30 LC, se podría llegar a la misma conclusión de que en esta clase de suelo cercana al dominio público marítimo-terrestre estarían prohibidas las pantallas arquitectónicas.

En segundo lugar, si las pantallas arquitectónicas afectan al paisaje, como confirmó el Tribunal Constitucional en la STC 149/1991 antes citada, tanto la normativa estatal como la autonómica recogen principios y reglas que impedirían su ejecución.

Por una parte, en el art. 2 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad se recogen entre otros principios la utilización ordenada de los recursos para garantizar el aprovechamiento sostenible del patrimonio natural y la conservación y preservación de la variedad, singularidad y belleza de los ecosistemas naturales, de la diversidad geológica y del paisaje o la prevalencia de la protección ambiental sobre la ordenación territorial y urbanística y los supuestos básicos de dicha prevalencia.

En el caso de Andalucía al que se refiere esta sentencia, la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (que no era de aplicación al caso de autos aunque el art. 11 de la Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio recogía la protección y mejora del paisaje como una de las medidas de los Planes de Ordenación del Territorio de ámbito subregional) dentro de las determinaciones para la protección del paisaje dice en su art. 37.6 que "Las actuaciones urbanísticas se adaptarán al entorno, rural o urbano, en el que se sitúan. Los proyectos que las definan tendrán en consideración los elementos naturales y patrimoniales, la topografía, y el resto de elementos que, conforme a lo establecido en los instrumentos de ordenación, conforman el carácter del paisaje de su ámbito de actuación".

Por otra, en defecto de otra regla que así lo indique, habría que tener en cuenta las normas de aplicación directa previstas en el art. 73 TRLS 1976 que transcribía la sentencia andaluza de instancia. Por ejemplo, la STS de 18/04/2000 (RC 8680/1994) confirmó la anulación de una licencia de un edificio adaptado al Plan General por la STSJ de Galicia de 22/09/1994 (Rec. 4013/1993) por infracción de estas normas diciendo lo siguiente:

"...presentándose la discutida y autorizada edificación de bajo y cinco plantas, y con tres prolongados bloques compactos, como una implacable pantalla absolutamente disonante con el entorno paisajístico antes mencionado e incluso con la propia entidad y características de la mayoría de las casas-vivienda sitas en sus proximidades según la expresada documentación gráfica, integrando así la obra de que se trata una espectacular intromisión en el entorno con el que desde luego no se adapta en lo básico, y presentándose como un caso palmario de infracción del artículo 73 de la Ley del Suelo (T.R. 1976) precepto de preferente aplicación "

En tercer y último lugar, si apruebas un nuevo Plan, debes de cumplir con la normativa urbanística donde se incluye en el art. 3 del TRLS 2015 el principio de desarrollo sostenible.

Este principio básico obliga, entre otras cosas, a la eficacia de las medidas de conservación y mejora de la naturaleza, la flora y la fauna y de la protección del paisaje o la protección, adecuada a su carácter, del medio rural y la preservación de los valores del suelo innecesario o inidóneo para atender las necesidades de transformación urbanística.

Si como explica el profesor Vaquer Caballería refiriéndose a este artículo “según el Tribunal Constitucional, este precepto «cumple una función esencial en la construcción del sistema jurídico de ordenación del territorio y de la utilización del suelo» (STC 141/2014, de 11 de septiembre, F.J. 6.B)”, parece claro que, en caso de ser necesario, también podría utilizarse para prohibir las pantallas arquitectónicas en esta zona de influencia prevista en el art. 30 de la LC aunque por su normativa transitoria no fuese directamente de aplicación.

Diego Gómez Fernández

Abogado y profesor asociado de derecho administrativo

www.derechoadministrativoyurbanismo.es/blog

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