La ordenación del monte en la planificación territorial. Cuestiones sobre política forestal, con especial referencia a la reserva de la biosfera de Urdaibai

 

• Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente
• Núm. 221, Noviembre 2005

Autor: Aitor Bilbao Uribarri
Cargo: Letrado urbanista y ambiental (E.J./G.V.) 

Fecha: 2005

La reserva de la biosfera de Urdaibai: Modelo de ordenación territorial sostenible

Su ubicación en el contexto Vasco y Europeo

La Ordenación del Territorio como política inspirada en el principio de coordinación, ha venido siendo definida desde los años 80 -en una definición ciertamente difusa- como «la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda sociedad». Esta frase trasluce acaso cierta timidez en su formulación, fruto del inicio del resurgir de la planificación territorial tras la marginación sufrida con motivo de la crisis económica global iniciada en 1973. Una segunda era de la Ordenación del Territorio, que tiene su precedente en las políticas territoriales que se producen a su vez como reacción a la gran depresión de 1929 y para superar las secuelas negativas de la geografía del «laissez-faire» de la primera mitad del siglo XX (Labasse, 1972)1. 

 

La industrialización con su aportación de tecnologías cada vez más eficaces y más duras en la transformación del medio y la búsqueda de las economías de escala generó dos tipos de desórdenes territoriales: los de incompatibilidad física de los usos del suelo con problemas ecológicos y los desequilibrios socioeconómicos entre las partes del territorio (V. Bielza de Ory. 20012). Son el Reino Unido con los mapas integrales de usos del suelo y con la obligatoriedad por ley de realizar tanto planeamiento urbano como rural (Town and Country Planning Act-1947) y Francia con la creación de la agencia DATAR y el inicio de «Le Debat National pour L'Amena-gement du Territoire» en los años 60, los países de referencia en las políticas de ordenación del territorio. 

 

Sin embargo la mencionada crisis económica global y la subsiguiente propagación de la doctrina y práctica neoliberales a partir de los años 80, marginaron en un movimiento pendular a los planteamientos reequilibradores aportados por la ordenación del territorio, y se impuso de nuevo el credo del desarrollismo y la tesis de la reducción de la intervención pública, dejando que sean el mercado y la competencia las que consigan un equilibrio estable. 

 

Un primer intento por recuperar espacio dialéctico se plantea con la Carta Europea de Ordenación del Territorio, aprobada en 1983 por la Conferencia de Ministros del Consejo de Europa, que marca la necesidad de una nueva prospectiva democrática, global y participativa, en el sentido de que la Ordenación del Territorio «debe analizar las tendencias y el desarrollo a largo plazo de los fenómenos y actuaciones económicas, ecológicas, sociales, culturales y medioambientales y tenerlos en cuenta en su aplicación». 

 

Finalmente, y ante la constatación de los límites del crecimiento económico, la Ordenación del Territorio reaparece como principio rector de las políticas en la Unión Europea en el año 1999, con la aprobación en el Consejo de Ministros de la UE celebrada en Postdam bajo la presidencia alemana de la «Estrategia Territorial Europea. Hacia un Desarrollo Equilibrado y Sostenible de la Unión Europea (ETE)»3. Este documento marco para la Ordenación Territorial en la UE, ya en el primer capítulo del Apartado A, titulado «El Territorio: una nueva Dimensión para la Política Europea», sentencia: «(7) Las cuestiones sobre el desarrollo territorial en la UE, en el futuro sólo podrán ser resueltas a través de la cooperación entre diferentes niveles gubernamentales y administrativos», y añade: «(8) ... las nuevas formas de cooperación propuestas en la ETE (ESDP) deben contribuir en el futuro a la aplicación de manera coordinada de las políticas sectoriales -que actualmente se implementan de modo independiente- y que afecten a un mismo territorio». 

 

En este mismo sentido, la Comisión Europea ha iniciado un proceso de autoevaluación de los costes originados por la descoordinación en la que se desarrollan las diferentes políticas sectoriales, y su reconducción a los principios expresados en la Estrategia Territorial Europea ETE (ESPD). De referencia y altamente ilustrativo en su propio título resulta el estudio encargado por la Dirección General de Política Regional y presentado en Junio de 2001 «Impactos Territoriales de las Políticas Europeas y los Costos de la No Coordinación»4. 

 

En este estudio se analizan los impactos de la falta de coordinación de tres políticas sectoriales: agrícola, transportes y medio-ambiental. Una de las dinámicas observadas, es que en varios países la posición política del cuerpo de planificación territorial es relativamente débil comparada con la de otros departamentos sectoriales. Además, la relación vertical entre varios niveles no es a menudo armoniosa, por lo que el principio de reciprocidad -entendido como el proceso para hacer posible una gradual y constante armonización de las prioridades políticas y de sus impactos territoriales- funcionan generalmente con fricciones. Otra deducción expresada en este estudio, es que la dimensión territorial es tenida en cuenta en la mayoría de las políticas sectoriales, solamente cuando los problemas han alcanzado ya su dimensión más preocupante. Como medidas a adoptar para evitar esta falta de coherencia, el informe propone: a) la implantación de un procedimiento de Evaluación Estratégica del Impacto Territorial de las políticas sectoriales; b) la creación de una Estructura inter institucional de Coordinación y Cooperación; c) una Red de Información y Observación y d) la elaboración de un informe periódico de seguimiento de la coherencia territorial de las políticas comunitarias. 

 

Estas reflexiones críticas y sus propuestas de cambio para la actuación de las Instituciones, se referencian recíprocamente en otro documento marco elaborado por la Comisión también en el año 2001 titulado ilustrativamente como el «Libro Blanco de la Gobernanza Europea.COM 2002/428»5. Este Libro Blanco identifica los principios que constituyen la base de una buena gobernanza: Apertura, Participación, Responsabilidad, Eficacia y Coherencia. Respecto de la Eficacia, se aclara que las medidas deben ser eficaces y oportunas, y producir los resultados buscados sobre la base de unos objetivos claros, de una evaluación de su futuro impacto, y en su caso, de la experiencia acumulada. Es quizá respecto de la Coherencia, donde el Libro Blanco incide más en la necesidad de un firme compromiso por parte de las Instituciones tanto comunitarias como nacionales, regionales y locales, «con vistas a garantizar un enfoque coherente dentro de un sistema complejo»; y especialmente deberá tenerse en cuenta el impacto territorial de las políticas sectoriales que deben formar parte de un todo coherente, y por último, expresamente se elige como modelo el ya reseñado como Estrategia Territorial Europea, esto es la Ordenación del Territorio como Referente Rector para las políticas sectoriales.

La reserva de la biosfera de Urdaibai Y la ordenación del territorio en el País Vasco

La Comunidad Autónoma del País Vasco desde su creación no ha sido ajeno a estos debates y movimientos de progreso-restroceso de la Ordenación del Territorio. Muestra de ello son dos leyes aprobadas por el Parlamento Vasco casi simultáneamente y que responden a este período de la nueva etapa de la planificación territorial prospectiva.

El valle y estuario de la ría de Urdaibai constituye un espacio natural muy valioso por la diversidad y originalidad de los recursos naturales que contiene. La designación en el año 1984 de la cuenca de Urdaibai como «Reserva de la Biosfera», por parte de la UNESCO, a propuesta del Gobierno Vasco, puso de manifiesto el interés de la comunidad científica en la protección de esta área.

De este modo comienza la Exposición de Motivos de la Ley del Parlamento Vasco 5/1989 de 6 de Julio, de Protección y Ordenación de la Reserva de la Biosfera de Urdaibai. Verdaderamente y desde un contexto histórico, esta Ley supone una iniciativa legislativa precursora de conceptos que comenzaban a tener naturaleza sólida en el ámbito científico -como es la disciplina de la ordenación del territorio- y que se veía como necesaria en la actividad de las Administraciones Públicas tras la experiencia del modelo anterior de desconexión y parcelación de las políticas sectoriales (de hecho, un año más tarde se aprueba la Ley 4/90 de 31 de mayo de Ordenación del Territorio del País Vasco). La Ley de Urdaibai nace en un ambiente de fuerte crítica a las inercias de los poderes públicos que actúan de modo particularista sin un planteamiento global del territorio e integrador de las actuaciones sectoriales (J. M.ª Erquicia Olaciregui, 2003)6.

 

Recordamos aquí el discurso que en aquel momento comenzaba a consolidarse en la Administración vasca, de manos del entonces Director de Ordenación del Territorio del Gobierno Vasco, D. Antón Agirregoitia en el Congreso Mundial Vasco de 19877, que merece ser reproducido por su contundencia inusual en un foro de este tipo:

"Se observa que las técnicas de las legislaciones sectoriales que han regulado las actividades de fomento y las de protección de diversos Ministerios, consisten en actuar al margen del Planeamiento, a través de proyectos o de declaraciones respectivamente, es decir a través de Decreto y Orden".

 

Según esto, la decisión sobre numerosas actuaciones sectoriales sobre el territorio comienza y acaba en el propio Ministerio que realiza la actuación de fomento, sin necesidad de someter la propia actuación, por lo menos referente a la oportunidad de su implantación territorial, a control o coordinación externa.

 

En definitiva, con esta forma de actuar se soslaya cualquier análisis de las repercusiones que produce en el territorio la propia actividad de fomento o en su caso de protección, con un procedimiento en el que numerosos órganos de la Administración del Estado, se adjudican de forma unilateral y descoordinada la capacidad de decidir en cualquier momento sobre el uso del suelo que se ha de dar en un determinado espacio.

 

Esta mentalidad es un reflejo de que la sociedad en la que se produce tal forma de proceder, está lejos de haber alcanzado el preciso nivel cultural que valore la ordenación del territorio como una disciplina precisa para un correcto desarrollo de la sociedad».

El legislador recoge este discurso en los párrafos siguientes de la Exposición de Motivos de la Ley 5/89 de Urdaibai, haciendo expresa referencia a la problemática generada por las actuaciones descoordinadas en el pasado y que se han traducido en «la importante presión a que se halla sometida la cuenca de Urdaibai por parte de las actividades humanas y la profunda transformación del entorno del estuario (...)». Ante esta situación heredada y que se caracteriza como no deseable, el legislador acude a los principios básicos que inspiran la disciplina de la Ordenación del Territorio como son la coordinación, armonización, conjunción de intereses y profundo conocimiento del funcionamiento del medio y de los requisitos de implantación de nuevas actividades con el objetivo finalista de «armonizar el desarrollo de esta zona con la conservación de nuestro patrimonio y recursos naturales», en definitiva, un modelo de ordenación territorial sostenible.

 

Esta toma de conciencia de las consecuencias negativas resultantes del modelo anterior de crecimiento carente de un referente global y holístico, como aspira a ser la práctica de la ordenación del territorio, se renueva, esta vez para todo el ámbito de la CAPV en la que pocos meses después se aprobó como Ley 4/90 de 31 de mayo de Ordenación del Territorio del País Vasco (LOTPV). En la exposición de motivos de la LOTPV se parte, también, de una abierta crítica a los modelos de crecimiento de perspectiva neta-mente sectorial, e incluso se habla de la urgencia de un cambio de modelo (III. La Comunidad Autónoma del País Vasco precisa de manera inaplazable...).

 

En relación al interés que para el objeto de este artículo tiene, es preciso destacar la defensa que la LOTPV hace del alcance y facultades que debe tener el ejercicio de la competencia sobre Ordenación del Territorio, reconocida en el art. 10.31 del Estatuto de Autonomía. Afirma esta ley, que ha de comprender el conjunto de facultades precisas para determinar la ubicación de los diversos usos sobre el territorio. Frente al contramodelo de la desregulación, se presenta como valor pivotante del sistema, el del principio coordinador: tanto desde la óptica de las políticas sectoriales incidentes sobre el espacio físico; como también, y no menos trascendente, desde la consideración de las competencias concurrentes de los distintos Entes territoriales (Instituciones Comunes, Territorios Históricos y Corporaciones Locales).

 

Este principio básico de la coordinación y su reverso negativo se nos muestran, más tarde, de nuevo en las Directrices de Ordenación del Territorio, Decreto 28/1997, de 11 de febrero (DOT), Capítulo 4 -Principales retos de la Ordenación del Territorio en la CAPV-: «...la Ciudad y el Territorio constituyen bienes colectivos. La calidad y la coherencia urbana o territorial no se consiguen mediante intervenciones aisladas de determinados agentes o instituciones. Es necesario un consenso en cuanto a las pautas de intervención, se requiere en cierto modo un lenguaje colectivo...».

La ordenación del territorio como la estrategia idónea para la gestión de la supracategoria del espacio monte

a) La definición de monte en el derecho forestal

La definición legal de lo que es el espacio monte, hasta ahora, ha sido campo exclusivo del Derecho Forestal, que en sus expresiones tanto estatal como autonómico, tiene como común denominador un carácter descriptivo sectorial, haciendo alusión únicamente a la cubierta vegetal («todo terreno en el que vegetan especies forestales arbóreas, arbustivas, de matorral...» -art. 5.1 Ley 43/2003 de Montes-) y una cláusula residual de integración de espacios sin vocación definida («tienen también la consideración de monte: a- los terrenos yermos, roquedos y arenales, e incluso marginal c- los terrenos agrícolas abandonados...» -art. 5.1 Ley 43/03-). Definiciones casi idénticas encontramos, por ejemplo, en la Norma Foral de Montes de Bizkaia del año 1994 (NF 3/94). De esta manera, el concepto de monte termina teniendo una formulación claramente negativa: tierra cubierta de especies vegetales que no supongan un cultivo agrícola (López Ramón, 2004)8. Sólo en un segundo plano y como accesorio a esta definición que ya parece adelantarnos un espacio funcional unívoco -el forestal- se le adjuntan al monte una serie de objetivos finalistas.

 

Esta definición sectorial de un espacio tan diverso y complejo como es el espacio monte, pretende acaso también, reivindicar este espacio como ámbito propio de intervención y gestión. Una definición más holística, como la que requiere este espacio, supondría lógicamente la puerta de entrada a otros agentes que institucionalmente tienen también atribuidas competencias sectoriales concurrentes, y finalmente la presentación de los instrumentos y procedimientos de la ordenación del territorio (planificación, participación, ...) como paradigma para la materialización del principio de coordinación de las políticas sectoriales.

La apertura necesaria, o podríamos decir, des-exclusivización en la política forestal está viniendo demandada desde la UE. Esta tendencia se puede apreciar en la trayectoria de las consecutivas Conferencias Ministeriales sobre la Protección de los Bosques en Europa, desde la primera (Estrasburgo 1990), y las siguientes (Helsinki 1993 y Lisboa 1998), hasta la más reciente, la Cuarta Conferencia en Viena en 2003, donde se concluye con la declaración la intersectorialidad de las políticas forestales.

 

Esta corriente progresiva ha penetrado también en la legislación reciente, como es la nueva Ley de Montes, y concretamente, en el reconocimiento de las técnicas de la ordenación del territorio. Así, el art. 31 crea los denominados Planes de Ordenación de los recursos forestales (PORF) que se configuran como «instrumentos de planificación forestal, constituyéndose en una herramienta en el marco de la ordenación del territorio». Incluso, más allá, y superando la dialéctica tradicional entre políticas forestales-políticas de protección, en el apartado 8 de este art. 31, se reconoce la equivalencia entre los PORF y los ya consolidados Planes de Ordenación de Recursos Naturales (PORN) de la legislación sobre espacios naturales:

«Art. 31.8. Cuando exista un plan de ordenación de recursos naturales de conformidad con la Ley 4/1989 de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, u otro plan equivalente de acuerdo con la normativa autonómica (...), estos planes podrán tener el carácter de PORF».

 

Pero, sin embargo, se mantienen las rigideces de antaño en forma de reserva de competencias a favor del denominado órgano forestal. También, en nuestro caso, la Norma Foral de Montes de Bizkaia, en su art. 5 adjudica a la Diputación Foral en exclusividad la función de aplicar y velar por el efectivo cumplimiento de la normativa vigente en esta materia, relegando a una mera labor de colaborador a las demás Entidades Públicas en orden a procurar la conservación y mejora del patrimonio forestal.

 

López Ramón critica explícitamente estas reservas:

«La nueva Ley de Montes garantiza el poder forestal frente al poder agrícola y al poder ambiental, que conformarían las alternativas de organización viables en el sector. La Ley se muestra beligerante en materia organizativa autonómica, optando por atribuir directamente competencias que permitan la expresión del interés forestal. Corresponde exclusivamente al órgano forestal expresar el interés forestal (...) Estamos, en definitiva, en presencia de una de las formas de dominio corporativo de las estructuras administrativas que caracterizara el profesor García Enterría (1961)» (López Ramón, 2004).

 

Y es que el legislador aquí, no ha conectado con la actual tendencia de la doctrina del Derecho Ambiental, como Martin Mateo (2002)9, que ha defendido que el Monte no puede considerarse como un ecosistema aislado, desvinculado de su entorno:

«tanto sus rendimientos naturales, como el régimen de su tutela, deben considerarse enmarcados en conjuntos más amplios de espacios interrelacionados y por tanto influidos por intervenciones humanas. Deben contarse también con las mutuas interacciones naturales; por ello, como han señalado perspicaces autores, la regulación forestal tiene como marco jurídico obligado el prestado por el régimen del suelo y los planes de ordenación del territorio y urbanismo que en este contexto se generan» (Ramón Martín Mateo, «Los servicios ambientales del Monte», Revista de Estudios de Administración Local, núm. 288, 2002).

b) El enfoque integral en el derecho internacional

También el Derecho Internacional ha venido transitando hacia una renovación y se ha está dirigiendo claramente hacia los principios de la multifuncionalidad y la intersectorialidad del monte como los propiamente rectores de su carácter. Así en el plano global, podemos destacar por un lado, el Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (Nueva York, 1992) en el que las partes se comprometen a la gestión sostenible, la conservación y el reforzamiento de los bosques (art. 4.1.d); y también el Convenio sobre la Diversidad Biológica (Rio de Janeiro, 1992) con la obligación de integrar la conservación y utilización sostenible de la diversidad biológica en los planes, programas y políticas sectoriales e intersectoriales (art. 6.b). En esta crucial conferencia de Rio'92 se presentó también la reconocida Agenda 21, cuyo capítulo 13 está dedicado a la «Ordenación de los ecosistemas frágiles: desarrollo sostenible de las zonas de montaña». 

 

En la Agenda 21 se caracteriza el espacio monte como fuente múltiple de servicios: agua, energía y diversidad ecológica (en lugar de la tradicional definición centrada en el sustrato vegetal-forestal) y se identifican los riesgos de este espacio también en función de la merma de estas funciones: erosión de suelos y empobrecimiento de la diversidad genética y del hábitat (también se identifican elementos «inmateriales» como la pérdida de conocimientos autóctonos). Como respuesta a estos retos, la Agenda 21 propone como estrategia la «promoción del aprovechamiento integrado de las cuencas hidrográficas».

 

El proceso de desarrollo del Capítulo 13 de la Agenda 21, pasa el año 2000 por el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, donde la FAO presenta el Informe titulado «Planificación y Gestión Integrada de los recursos del territorio. Desarrollo sostenible de la montaña». En este informe se plantean los retos principales a los que se enfrenta la sostenibilidad del espacio monte y de nuevo observamos la multiplicidad de fuentes de recursos que interactúan en este espacio. 

 

Especial consideración merecen en este Informe el recurso agua y los bosques protectores contra la erosión. En relación al agua, se recuerdan anteriores documentos en los que se insiste en la necesidad de una aproximación integral a la dimensión social de la gestión del agua y en la identificación del espacio monte como un ecosistema frágil y particularmente sensible donde son necesarias iniciativas que promuevan prácticas de usos del territorio en orden a la protección y rehabilitación del recurso agua. 

 

Relacionado directamente con la gestión del agua, está la referencia a la importancia de los bosques y las repercusiones de las prácticas de deforestación de zonas con riesgos de erosión por avenidas que acaban causando inundaciones en los fondos de valle. De nuevo se insiste en la necesidad de una compresión integrada entre la gestión monte arriba y las personas que viven aguas abajo. Esta interacción entre tierras altas y bajas aparece en el capítulo IV del Informe como uno de los objetivos prioritarios y acciones de emergencia.

 

Este capítulo de la Agenda 21 de Río '92 se concreta finalmente en el año 2002 con la celebración del Año Internacional de las Montañas, que concluye con la Cumbre Mundial de Bishkek cuyo documento de conclusiones «Plataforma de Bishkek para las montañas» reafirma el concepto de monte desde la perspectiva de la multifuncionalidad. No sólo esto, sino que además focaliza el aspecto del recurso agua y de la interconexión con su entorno de influencia: «Las montañas proporcionan recursos vitales tanto para los pobladores de las montañas como para la población de tierras bajas, inclusive agua fresca que consume por lo menos la mitad de la humanidad, así como reservas críticas de biodiversidad, alimentos, bosques y minerales».

 

En esta Estrategia, además, es de destacar la introducción de un aspecto inmaterial que estaba solapado en el Agenda 21, como es el de la diversidad cultural: «en las montañas existe una gran riqueza cultural y éstas proporcionan lugares de esparcimiento físico y espiritual a los habitantes de nuestro planeta, cada vez más urbanizado».

c) La directiva marco de la política del agua Directiva 2000/60 de 23 de octubre

Acudiendo al Derecho de aplicación en la Unión Europea, y con un contenido formal y materialmente más operativo y conectado con las nociones ya apuntadas del Derecho Internacional, resulta destacada la Directiva 2000/60/CEE conocida como la Directiva Marco de la Política del Agua. Como pronunciamiento marco, está obligando a los Estados miembros a una gestión integral del agua porque «es necesaria una mayor integración de la protección y la gestión sostenible del agua en otros ámbitos políticos comunitarios, tales como las políticas en materia de energía, transporte, agricultura, pesca, política regional y turismo. La presente Directiva sentará las bases de un dialogo continuado y de la elaboración de estrategias encaminadas a reforzar la integración de los diferentes ámbitos políticos (preámbulo 16)».

Esta proclamación además parte de la consciencia de un creciente estado de necesidad provocado por la pérdida cuantitativa y cualitativa del recurso agua en la UE y de su importancia vital (El abastecimiento del agua es un servicio de interés general -preámbulo 15-) con un objetivo finalista de sentido común, pero parece que de necesario recordatorio: la buena calidad del agua contribuirá a garantizar el abastecimiento de agua potable a la población (preámbulo 24).

Las apuestas básicas de esta Directiva Marco y la que mayores cambios de perspectiva en la gestión del recurso debe originar, es la del ámbito territorial de intervención que exige, la cuenca hidrográfica y la demarcación hidrográfica, definidas en el art. 2.13 y 2.15. El objetivo de un buen estado de las aguas debe perseguirse en cada cuenca hidrográfica, de modo que se coordinen las medidas relativas a las aguas superficiales y las aguas subterráneas pertenecientes al mismo sistema ecológico, hidrológico e hidrogeológico (preámbulo 33); y por tanto el sistema complejo y completo que debe abarcar. A efectos de la protección del medio ambiente, es necesario integrar en mayor medida los aspectos cualitativos y cuantitativos de las aguas, teniendo en cuenta las condiciones de escorrentía natural del agua dentro del ciclo hidrológico (preámbulo 34). A nadie se le escapa que las escorrentías superficiales y también las subterráneas (objeto de atención especial también en la Directiva) tienen su cabecera en las zonas altas del territorio, el monte, y por tanto el primer lugar desde donde debe comenzar atenderse a los objetivos marcados.

Esta Directiva establece una serie de obligaciones concretas para los Estados miembros que son objetivables en contenido y también en plazos. En primer lugar, el art. 24 establece la fecha límite de su transposición al derecho interno de cada Estado, que fue «a más tardar» el 22 de Diciembre de 2003. La primera tarea que ordena la Directiva es que los Estados deben especificar las cuencas hidrográficas e incluirlas en demarcaciones hidrográficas (art. 3.1) y además deben velar para que los programas de medidas que prevé la Directiva se coordinen para la demarcación hidrográfica en su conjunto.

El art. 4 establece cuáles deben ser los objetivos medioambientales de los programas de medidas a incluir en los planes hidrológicos de cuenca: prevenir el deterioro del estado de las masas de agua; proteger, mejorar y regenerar todas las masas de agua con objeto de lograr un buen potencial ecológico y un buen estado químico, y todo ello al fin y al cabo como recuerda la Directiva, para garantizar finalmente el abastecimiento de agua potable de calidad.

Sin duda es en los Anexos a esta Directiva donde se perfilan y sistematizan las caracterizaciones de lo que debe suponer el nivel de exigencia en la gestión integral del agua y que deben influir a su vez, en la gestión del monte. Esta caracterización abarca no sólo al fluido en sí y sus condiciones físicoquímicas, puesto que la Directiva, en esa visión integral, es muy consciente de que la calidad del agua depende mucho también de las condiciones hidromorfológicas, del estado del cauce. Así, y deteniéndonos en este aspecto, en virtud del Anexo II.1.4 titulado «identificación de presiones», los Estados miembros deben recoger información sobre el tipo de presiones humanas que se ejercen sobre las masas de agua para caracterizar las cuencas hidrográficas y los objetivos de calidad ecológica a lograr en los plazos marcados por la Directiva. Entre estas, destacamos la preceptividad de analizar las alteraciones morfológicas de las masa de agua y también, la de los modelos de uso del suelo, a través de la identificación de las principales zonas urbanas, industriales y agrarias, y por supuesto, los bosques. Una vez, concluida la caracterización, los Estados llevarán a cabo una evaluación de la susceptibilidad del estado de las aguas superficiales de las masas de agua respecto a dichas presiones (Anexo II.1.5). También en los indicadores objetivos para calibrar la calidad exigida para el agua, se deben analizar indicadores hidromorfológicos como: la continuidad del curso del agua, variaciones en la profundidad y anchura, estructura y sustrato del lecho y la estructura de la zona ribereña (Anexo V).

Entre los factores que inciden negativamente en las condiciones hidromorfológicas de un cauce está en primer lugar, la presión ejercida por la erosión. En la vertiente cantábrica del País Vasco, donde se ubica Urdaibai, es preciso tener presente el trabajo absolutamente referencial de investigación aplicada que está llevando a cabo el equipo del profesor José Miguel Edeso. Entre sus conclusiones se destaca que la sustitución traumática de las especies boscosas autóctonas por otras especies forestales de turno corto -coníferas exóticas y eucaliptos- junto con la utilización de una serie de técnicas agresivas de acondicionamiento del terreno, han afectado negativamente a la capacidad productiva y a la conservación de suelos, favoreciendo el desarrollo de importantes procesos erosivos. La tala total del bosque, el arado profundo, los sistemas de drenaje mal diseñados o la apertura de pistas son algunas de las técnicas que más pueden repercutir en estos cambios (Edeso, 1996)10.

El riesgo de erosión del suelo se ha convertido en materia de trabajo de la Comisión Europea, como lo demuestra por un lado la Comunicación de la Comisión al Consejo, el Parlamento Europeo, el Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones, titulado «Hacia una estrategia temática para la protección del Suelo» COM (2002) 179 final11, en el que se cita como valoración aproximativa que en un estudio realizado en 1991 se estimaba que en el Estado Español los costes directos derivados de la erosión ascendían a 280 millones de euros anuales debido entre otras cosas a los daños causados por inundaciones. En el apartado dedicado a «Inundaciones y deslizamientos de tierras» (capítulo 3.8) se advierte de que las inundaciones pueden derivarse, en parte, del hecho de que el suelo no desempeña su función de control del ciclo hidrológico debido a fenómenos de compactación y sellado. Asimismo pueden verse propiciados por la erosión causada por la deforestación y el abandono de tierras de cultivo. Como políticas Comunitarias aplicables a la protección del suelo, este documento de la Comisión hace referencia expresa a la Directiva Marco del Agua que propone garantizar las funciones ecológicas, cuantitativa y cualitativa del agua exigiendo que se tomen medidas dentro de los planes de gestión de las cuencas hidrográficas.

En torno a esta Comunicación, la Comisión a través de su Dirección General de Medio Ambiente ha creado un Grupo de Trabajo sobre la Erosión, que en su Informe de septiembre de 2003 identifica expresamente a las malas prácticas de gestión forestal como uno de los precursores de la erosión del suelo. Entre las conclusiones de este informe, esta la de advertir de que el simple incremento de la superficie forestal no garantiza de por sí un mejor control del fenónemo de la erosión. La implementación de ciertas prácticas y técnicas para la producción maderera ha generado un potencial de impactos negativos:

- las prácticas forestales sobre laderas con fuerte pendiente puede incrementar el riesgo de deslizamientos.

- las cortas a hecho (matarrasa) en superficies extensas incrementa el riesgo de erosión al reducir la cobertera vegetal y modificar los cursos de agua.

- la construcción de pistas tiene un alto potencial para incrementar la erosión provocada por arrastre de agua si los sitemas de drenage no son mantenidos adecuadamente.

 

Estas técnicas de manejo del terreno situado en el monte y que se dedica a plantaciones forestales, tiene también una influencia decisiva en los indicadores físico-químicos del agua. Existen ya investigaciones de campo sobre la importancia de los restos de madera en la calidad del agua y la distorsión que genera la explotación forestal intensiva, precisamente porque la función de aporte de materia orgánica es más vital en los primeros metros de la escorrentía donde el cauce es más estrecho Así mismo es un factor de incidencia en la velocidad del agua, morfología del cauce y sedimentación (J. R. Díez López, 1999)12.

Por tanto tenemos aquí un reflejo normativo y vinculante de los principios de visión holística e integral del territorio que se refleja de los documentos de fondo provenientes de la Comisión, y que en consecuencia exigen también una intervención coordinada de las diversas políticas sectoriales. La política del agua, a través de esta Directiva, demanda su presencia e influencia en la gestión integral del espacio monte, donde nacen los cursos de agua y por tanto donde debe iniciarse el control de su calidad. Esta intervención es además apremiada por el art. 5 de la Directiva, que establece un plazo máximo de 4 años para efectuar estos estudios requeridos en cada demarcación hidrográfica, y el art. 8 exige que los programas de seguimiento de calidad estén operativos en el plazo de 6 años, y por último un plazo de 15 años para el alcanzar el estado óptimo a través de acciones de protección, mejora y regeneración. Esta exigencia es mayor para las zonas declaradas protegidas en virtud de una norma comunitaria (ejemplo: la Directiva Hábitat).

 

Nos encontramos ante el reto de la que se ha venido a denominar Nueva Cultura del Agua, que cuyas claves pasan por tres pilares: preservación, eficiencia y el tercero que ahora más nos interesa, la de «organizar la inteligencia colectiva en forma de ordenación territorial con perspectivas de sostenibilidad. Se trata en definitiva, de integrar la gestión del agua en el territorio desde la coherencia del desarrollo sostenible, como nueva columna vertebral de un renovado concepto de Interés General. Agua y Territorio pasan a ser una realidad indisociable»13.

d) Directiva hábitats

Directiva 92/43, de 21 de mayo, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres

Comentábamos anteriormente que la Directiva de aguas dedicaba un apartado a las zonas objeto de una especial protección en virtud de una norma comunitaria específica relativa a la protección de las aguas o a la conservación de las especies que dependen directamente del agua, y lo que suponía de compromiso añadido para los Estados miembros.

Sin duda, una de estas normas comunitarias es la conocida como Directiva Hábitats que tiene por objeto garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (art. 2). El instrumento básico para este objetivo es la creación de una red ecológica europea de zonas de especial conservación, denominada «Natura 2000» (art. 3).

Los Estados miembros asumen el compromiso de proteger la serie de hábitats naturales enumerados en el Anexo I y de las especies que se citan en el Anexo II. Estos lugares pasan a ser denominados como Lugares de Importancia Comunitaria -LIC- (art. 4) y deben estar designados como zonas de especial protección según la legislación de cada Estado.

Es sin embargo el art. 6 de la Directiva de Hábitats el que establece las bases y principios para la gestión de estos LIC. Así, dispone que los Estados miembros deben traducir los objetivos de conservación que respondan a las exigencias ecológicas de los hábitats y especies de los Anexos I y II, a través de la concreción en planes de gestión específicos o integrados en otros planes de desarrollo y la adopción de apropiadas medidas reglamentarias, administrativas o contractuales. En todo caso deben adoptarse medidas que eviten el deterioro y las alteraciones de estos LIC. Cualquier plan o proyecto que pueda afectar, simplemente, «de forma apreciable» a los citados lugares, debe someterse a una adecuada evaluación de sus repercusiones, y para ello se tendrán en cuenta los objetivos de conservación asignados a dicho hábitat; finalmente, las autoridades competentes sólo se declararán de acuerdo con dicho plan o proyecto tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a su integridad.

Entre los hábitats de interés comunitario cuya conservación requiere la designación de zonas de especial conservación (Anexo I), se encuentran, y conectado con la Directiva Marco del Agua, entre los hábitats costeros y vegetaciones halófilas: aguas marinas y medios de marea, acantilados marítimos, marismas y pastizales salinos; y entre los hábitats de agua dulce los tramos de cursos de agua con dinámica natural y semi-natural. Por su parte entre los hábitats de bosque son prioritarios, y en lo que se refiere a los bosques de la Europa templada, varios tipos de hayedos y robledales y bosques mixtos.

Concretando en un espacio conocido, y objeto de este artículo, en el ámbito de la Reserva de la Biosfera de Urdaibai y tras la reciente Decisión de la Comisión de 7 de diciembre de 2004 (2004/813/CE) por la que se ha aprobado la lista de Lugares de Importancia Comunitaria de la Región Biogeográfica Atlántica14, son desde ya zonas LIC: el estuario, la franja del litoral y la isla de Izaro, el cauce y riberas de los cursos de agua, desde las cabeceras de la cuenca hasta su unión en el estuario del sistema del Oka, además la zona ocupada por el encinar cantábrico.

Por consiguiente, de nuevo, y como ya ocurría con la Directiva Marco del Agua, esta Directiva de Hábitats y los compromisos que requiere en materia de planificación-gestión con el objetivo de garantizar la biodiversidad, y sobre todo desde la aprobación de la Lista por la Comisión con la entrada en vigor del importante art. 6 de la Directiva, reclama también su presencia en las intervenciones que se lleven a cabo en el espacio monte.

Citaremos aquí la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo del año 2001, titulado «Plan de Acción sobre Biodiversidad para la conservación de los recursos naturales» COM (2001) 162 final15, que parte de la Estrategia Comunitaria en materia de Biodiversidad aprobada por el Consejo y el Parlamento en el año 1998. La Acción 3.2 propone potenciar la función ecológica de la cubierta vegetal, incluída la vegetación ripícola y aluvial, para combatir la erosión y mantener el ciclo hidrológico que sustenta los ecosistemas y hábitats importantes para la biodiversidad. Esta Acción se implementa a través de la promoción de técnicas específicas de gestión forestal orientadas a la naturaleza inclusive la reducción de la extensión de las zonas de tala, el uso de especies autóctonas, la limitación de uso de pesticidas y fertilizantes, el aumento de madera muerta y en proceso de descomposición, la protección de hábitats clave, la restauración de bosques deteriorados o ecosistemas forestales autóctonos, etc...son las herramientas más efectivas para asegurar la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad en los bosques europeos.

Volviendo a la cita de la Reserva de la Biosfera de Urdaibai y atendiendo a los indicadores de biodiversidad en uno de los elementos que componen actualmente el espacio monte, la de mayor extensión, como son las plantaciones forestales, es preciso atender a la situación crítica descrita para la avifanuna por un estudio realizado por la Sociedad Ornitológica Lanius en el año 200016). La conclusión de este estudio centrado en las plantaciones de especies exóticas como el pino de Monterrey o radiata y el eucalipto, explotados además con criterios de rentabilidad únicamente del turno, es de tomar en consideración:

- La avifauna está representada por poblaciones exiguas de determinadas especies, con ausencia significativa de muchas de las consideradas bioindicadoras. Así, presentan contingentes cercanos a la desaparición especies habituales y propias de bosques maduros y bien conservados, que además están presentes en territorios vecinos del ámbito biogeográfico eurosiberiano cantábrico.

- Las plantaciones de eucaliptos, por su parte, ofrecen menos posibilidades de asentamiento a comunidades orníticas variadas y abundantes, por la inadaptación de las especies nativas para la explotación de los pocos recursos tróficos que estas especies ofrecen (Tellería y Galarza, 1990 y 1991). 

e) Convenio europeo del paisaje (Florencia, 2000)

El art. 10 de la Directiva de Hábitats está dedicado a la importancia del paisaje y de sus elementos que por su estructura lineal y continua (como los ríos con sus correspondientes riberas o los sistemas tradicionales de deslinde de los campos) o por su papel de puntos de enlace (como los estanques o los sotos) resultan esenciales para la migración, la distribución geográfica y el intercambio genético de las especies silvestres. La Directiva apela a los Estados para que en sus políticas de ordenación del territorio y de desarrollo, y especialmente para mejorar la coherencia de la Red Natura 2000, «se esfuercen por fomentar la gestión de los elementos del paisaje que revistan primordial importancia para la fauna y la flora silvestres».

Así llegamos al Convenio Europeo del Paisaje firmado en Florencia el 20 de octubre de 2000 por los Estados miembros del Consejo de Europa, en el que las partes firmantes se comprometen, por primera vez, a reconocer jurídicamente los paisajes como elemento fundamental del entorno humano, expresión de la diversidad de su patrimonio común cultural y natural y como elemento de su identidad (art. 5). Para ello se plantean en este Convenio los instrumentos básicos para materializar este reconocimiento jurídico del paisaje como: políticas específicas destinadas a la protección gestión y ordenación del paisaje y su integración en las políticas de ordenación territorial y urbanística, cultural, medioambiental, agrícola, social y económica. Asimismo, con objeto de garantizar el éxito de estas políticas y siguiendo los principios de la buena gobernanza, adquiere centralidad el fomento de la participación pública en la formulación y aplicación de estas políticas (art. 5).

Este reconocimiento jurídico del paisaje se motiva en el preámbulo del Convenio, en la toma de consciencia de que el paisaje desempeña un papel importante de interés general en los campos cultural, ecológico, medioambiental y social, y que constituye un recurso favorable para la actividad económica y que su protección, gestión y ordenación pueden contribuir a la creación de empleo. El paisaje también es considerado como elemento de formación de las culturas locales y que contribuye al bienestar y la calidad de vida de las poblaciones en todas partes.

La necesidad de este Convenio y de los compromisos que se plantean a los Estados firmantes para la protección del paisaje, surge de la constatación de que la evolución de las técnicas de producción agrícola, forestal, de infraestructuras, ....están acelerando en muchos casos la transformación de los paisajes.

Sin duda alguna, e incluso especialmente, el espacio monte es una de los que más está sufriendo esta transformación hacia la estandarización y simplificación, que conduce a la degradación del paisaje que es la traducción de una perdida de diversidad. Las conclusiones del trabajo de investigación titulado «Efectos ecológicos de los cambios de uso del suelo en la Reserva de la Biosfera de Urdaibai» (Atauri Mezquida, 1995)17 que abarca un período de estudio de 30 años (1957-1987) suficientemente ilustrativo, y que contiene afirmaciones como:

- El territorio de Urdaibai ha perdido gran parte de la variedad de usos del suelo, debido a la enorme extensión de los cultivos de pino y la regresión, en algunos casos práctica desaparición, de los usos tradicionales. Mientras en 1957 cuatro usos dominaban el paisaje, en 1987 más del 50 % de la superficie de la cuenca estaba ocupada solamente por pinares (...) la máxima intensidad repobladora se ha producido en las zonas de cabecera, donde pastos y en menor medida bosques caducifolios y formaciones de matorral han sido transformados en cultivos de pino insigne.

- Desde el punto de vista de los efectos de los cambios de uso del suelo sobre el funcionamiento del territorio, pude concluirse (...): la reducción de la extensión de los bosques autóctonos en la Reserva de la Biosfera de Urdaibai supone por lo tanto una limitación en la capacidad de conservación de nutrientes y una reducción de la diversidad global de la cuenca.

- La extensión de las cortas que se ha hecho en Urdaibai supone una alteración de los procesos ecológicos a escala territorial y una importante pérdida de potencialidad edáfica, tanto ecológica como productiva, así como la reducción de la diversidad de especies y la rarefacción de aquellas más valiosas ecológicamente.

f) Patrimonio cultural

Ley 7/1990 de patrimonio cultural Vasco

En el Convenio analizado anteriormente hemos podido constatar la consideración del paisaje como patrimonio cultural y elemento de identidad. Esta apelación al patrimonio cultural como signo de identidad de una sociedad resulta recurrente en todos los lugares y se i inserta como afirmación básica también en las legislaciones que abordan el tema. En la CAPV contamos con la Ley 7/1990 de Patrimonio Cultural Vasco que como presentación nos asevera que «el patrimonio cultural vasco es la principal expresión de la identidad del pueblo vasco y el más importante testigo de la contribución histórica de este pueblo a la cultura universal (exposición de motivos)». La importancia central del patrimonio cultural requiere de un compromiso firme, y así lo exige esta ley al ordenar a continuación que la protección, defensa y enriquecimiento del patrimonio cultural, cualquiera que sea su régimen jurídico y su titularidad, es uno de los principios ordenadores de la actuación de los poderes públicos.

Es sabido que el patrimonio arqueológico vasco es uno de los elementos culturales que cuenta con mayor veneración y que es objeto incluso de visita ritualizada, llevando incluso a algunos a considerarlo como el testigo de uno de los pueblos más antiguos de Europa.

Recogiendo esta sensibilidad, la Ley 7/90 dedica un capítulo específico al patrimonio arqueológico (capítulo IV. Titulo III), y como principio general califica como bien de dominio público todo bien de interés arqueológico y paleontológico descubierto en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma, ya sea de forma casual o fruto de trabajo sistemático dedicado a tal fin (art. 47).

La tutela contenida en esta Ley se extiende a la obligatoriedad de la realización de una actuación arqueológica (prospección, sondeo, excavación...) previa a la realización de cualquier tipo de obra que afecte a zonas o bienes arqueológicos, debiendo el promotor de dicha obra, a su costa, presentar el correspondiente proyecto arqueológico ante la Administración competente (Diputación Foral) (art. 45.5). En caso de incumplimiento de esta obligación se faculta incluso a las Diputaciones Forales a suspender cautelarmente la obra que hace peligrar el patrimonio arqueológico.

Esta Ley busca asimismo su coordinación con las políticas de ordenación territorial y urbanística (art. 44), al establecer como obligación que los planes de ordenación territorial y urbana deben proteger también las zonas arqueológicas en el denominado Inventario General de Bienes Culturales. Además, todo proyecto sometido a evaluación de impacto ambiental según la legislación vigente irá acompañado de un informe arqueológico.

La presencia intensa de patrimonio arqueológico en el espacio monte vasco es muy importante y a la vez expuesto a serios riesgos de desaparición, como ha quedado demostrado en el «Inventario del Patrimonio Histórico Arqueológico de la Reserva de la Biosfera de Urdaibai. Año 2003»18 elaborado por la Sociedad Arqueológica Agiri por encargo del Gobierno Vasco. Se han inventariado un total de 106 registros arqueológicos en el espacio monte, situados principalmente en los montes de Sollube (44), Illunzar (12), Bizkaigane-Parezi (9). Entre las conclusiones del estudio destacamos que los tipos de emplazamientos preferidos para las ocupaciones prehistóricas y protohistóricas son precisamente las lomas, colinas y collados con 81 elementos inventariados. El tipo de yacimiento mejor representado es el hábitat al aire libre con una cronología genérica del Neolítico hasta la Edad del Bronce. Sin embargo, se incide también en que menos del 25 % de estos registros tienen alguna protección legal y sólo el 5 % de los yacimientos inventariados dispone de algún tipo de protección física y/o señalización. Por último se remarca el mal estado de conservación de una gran parte de los registros inventariados (55 %) producido fundamentalmente por los agresivos métodos utilizados en las repoblaciones forestales.

g) Conclusiones

Como conclusión de todo este recorrido desde la definición de monte puramente morfológica y desde una perspectiva sectorial como es la forestal, hasta las más actuales concepciones de este espacio multifuncional, complejo e interdependiente, podemos decantar una afirmación como la de que el espacio monte en la disciplina de la ordenación del territorio debe ser contemplada como una supracategoría.

Si acudimos al Avance de Plan Territorial Sectorial Agroforestal y del Medio Natural (2001) observamos una coincidencia con esta conclusión, y a su vez introduce una reflexión acorde a lo relatado más arriba: «La gestión de un monte trasciende más allá de sus propios límites. El monte se suele situar aguas arriba de los cultivos y de las superficies urbanas, por lo que la necesidad de protección de los terrenos bajos ante inundaciones, control de la erosión o gestión de los propios bosques ha requerido la aprobación de distintas normas legales tendentes a conseguirlo.»

Resulta sin duda alentador, que desde la propia perspectiva sectorial desde la que parte el Avance de este PTS, se asuma que el espacio monte es un espacio sistémico. Falta, por el contrario, mucho impulso para la apertura a concepciones integrales en la planificación y gestión del monte. La duda surge en la búsqueda de una justificación razonable para esta carencia, cuando ya hemos visto que a nivel legislativo (Directiva Aguas, Directiva Hábitat; Ley de Patrimonio...) se demanda la intervención coordinada en la gestión de este espacio multifuncional. Más difícil resulta la justificación, vista la urgencia que se apremia para el cambio desde las evaluaciones que merece la gestión exclusivamente forestalista actual y sus repercusiones en la erosión-calidad del agua, la biodiversidad, el paisaje y el patrimonio cultural. Las investigaciones e inventarios realizados en el ámbito de Urdaibai, y que se han reseñado anteriormente, se pueden considerar como auténticas evaluaciones de la gestión, francamente insostenible, que hasta la fecha se está llevando a cabo en el espacio monte de esta Reserva de la Biosfera. Sin embargo, en Urdaibai existe ya y con carácter legal, el instrumento de ordenación y también el organismo rector para hacer posible lo que se demuestra como razonable: la gestión integrada de la multifuncionalidad que define al espacio monte.

Traducción de los principios de la ordenación territorial sostenible en la ley 5/89 de Urdaibai y el plan rector de uso y gestión

El espacio monte en el PRUG de la reserva de la biosfera de Urdaibai: hacia su concepción como supracategoria. Consolidación del concepto a través de las sentencias del tribunal superior de justicia del País Vasco

Volviendo a la Ley 5/89 de Urdaibai, la novación que introduce la Reserva de la Biosfera en el hasta entonces sistema de planea-miento territorial, es el de abarcar un concepto de territorio que trasciende las divisiones político-administrativas tradicionales (en el urbanismo el ámbito territorial básico es el municipio), para adoptar una visión que parte del análisis del medio físico, para concluir en una concepción del territorio como sistema integrado por elementos interdependientes; sistema que trasciende las parcelaciones administrativo-territoriales y sectoriales, más rígidas y estancas.

«un sistema es un conjunto de elementos materiales -y no tan materiales- de tal modo relacionados y/o interdependientes que constituyen un todo orgánico, inexplicable por la mera aposición de sus partes» (Folch, 2003) 19.

La Exposición de Motivos de la Ley 5/89 de Urdaibai lo establece como una auténtica premisa:

«La interrelación, influencia y conexión de los sectores que constituyen la Reserva imponen la necesidad de contemplar conjuntamente el área de su cuenca hidrográfica, y el territorio a ella conexo. Este territorio comprende pues, el área delimitada por las divisorias de aguas que vierten sobre el litoral comprendido entre el cabo Matxitxako y la punta de Arbolitz, abarcando la desembocadura de Urdaibai».

La Ley 5/89 de Urdaibai, materializa en su texto normativo los principios inspiradores de la ordenación del territorio y de la protección del medio ambiente en las que asienta su habilitación competencial (art. 10.30 y art. 11.1.a) EAPV). La metodología que adopta para la traducción en el medio físico es la de la zonificación del territorio. Así, tomando como punto de partida los sistemas estuarino, cárstico (con el encinar cantábrico) y la costa-litoral en los que considera que «requieren una urgente y decidida protección», establece las tres Areas de Especial Protección, a las que suma los yacimientos arqueológicos «conforme al manifiesto de la Estrategia Mundial para la Conservación de la Naturaleza elaborado por la UICN».

Los demás sistemas se derivan para su ordenación al planeamiento de desarrollo que prevé la propia Ley 5/89 en su art. 15: el Plan Rector de Uso y Gestión (PRUG). Este planeamiento de desarrollo que desde la Ley tiene asignados unos objetivos finalistas, los del art. 1, pero con «especial consideración a la protección de las aguas superficiales y subterráneas incluyendo sus zonas de recarga, las masas de vegetación autóctona y los usos tradicionales del territorio. Igualmente se prestará especial atención a las actividades potencialmente contaminantes» (art. 15.2).

El PRUG de Urdaibai se aprobó definitivamente mediante Decreto del Gobierno Vasco 242/1993 de 3 de Agosto, y manteniendo la metodología de las matrices del medio físico, zonifica el ámbito de la Reserva de la Biosfera en: Area a Ordenar por el Planeamiento Urbanístico (OPU) que son los suelos urbanos y urbanizables o aptos para urbanizar, Areas de Protección del Encinar Cantábrico (P.5), del litoral, márgenes arroyos e interés naturalístico (P.4) y del paisaje y alta vulnerabilidad visual (P.6); Areas de Interés Agrario (A.1, 2 .3); Areas Forestales con riesgo moderado de erosión (F.1) y alto riesgo (F.2); Suelo Rústico Común (SRC) y finalmente los Núcleos de Población Rural.

Contemplando esta matriz de ordenación, comprobamos cómo unos años más tarde, las Directrices de Ordenación del País Vasco (DOT) en el año 1997, adopta casi idénticamente esta matriz para el resto de la Comunidad Autónoma, además con carácter vinculante y de aplicación directa para todos instrumentos de planeamiento urbanístico general (Capítulo 22. Normas de aplicación de las DOT). Se cumple acaso así, una de las funciones que la Resolución 28C/2.4 de la Conferencia General de la UNESCO celebrada en el año 1995 en Sevilla y que se conoce como Estrategia de Sevilla para las Reservas de las Biosfera, prevé para estos espacios, como es la de servir de ámbitos de investigación aplicada y prospectiva de políticas activas, para su posterior extensión al resto del territorio.

El PRUG de Urdaibai como instrumento de ordenación territorial que es, parte de la perspectiva holística, que como hemos contemplado en el recorrido de los apartados anteriores, es la plataforma acertada para una aproximación al territorio acorde con las exigencias de la legislación más avanzada:

- La delimitación de su ámbito de ordenación viene marcada por la cuenca hidrográfica, como plantea la Directiva Marco del Agua.

- La zonificación del espacio monte responde a los criterios de gestión sostenible que hemos analizado a través de las diferentes demandas de la legislación sectorial y que se integran en una unitaria normativa de zonificación y ordenación, como:

Evitar la erosión debida a las prácticas forestales agresivas, de ahí la calificación en el PRUG de las zonas denominadas (art. 77) forestales con riesgo de erosión moderados (F.1) y riesgos alto (F.2), que cuentan con una motivación y unos objetivos legalmente establecidos en el art. 66, y sus normas de ordenación (art. 91):

Art. 66 PRUG Urdaibai: Acoge terrenos ubicados sobre sustratos especialmente sensibles a la erosión debido a su posición topográfica en zonas de cabecera, y vertientes de fuerte pendiente con sustratos litológicos dispuestos a favor del desplazamiento en masa de las laderas y muchas veces sometidos a una explotación que incrementa los riesgos de erosión.

Su objetivo general consiste en asegurar una cubierta forestal protectora que estabilice el suelo, preserve la red de drenaje superficial y los procesos de recarga de acuíferos, de modo compatible con la regeneración de la vida silvestre y la extracción de los productos forestales.

La protección de la calidad del recurso agua y de la biodiversidad a través de las zonas calificadas como Zonas de Protección de márgenes de arroyos y alto interés naturalístico -P.4- (art. 64 y 75.a), que abarca en el territorio una franja de 25 metros a cada lado de los cursos de escorrentía superficial, desde las cabeceras hasta su desembocadura en el estuario (art. 89).

Estas zonas de protección se identifican en el art. 64 PRUG:

Son aquellas que por albergar zonas de interés naturalístico y cultural, sistemas ambientales sensibles o recursos naturales escasos, requieren medidas de protección que garanticen su preservación.

Su objetivo general consiste en asegurar la preservación del conjunto e incluso su regeneración y ampliación, facilitando al mismo tiempo la investigación científica, la educación ambiental y las formas atenuadas de esparcimiento, compatibilizando la explotación de los recursos naturales con la conservación del medio natural.

La protección del paisaje, a través de las zonas de Protección paisajística, territorios de alta vulnerabilidad visual y escenográfica -P.6- (art. 75.c)

La protección del patrimonio cultural, a través de las zonas o sitios de edificaciones, instalaciones y conjuntos de interés histórico-artístico y cultural-paisajístico -P.7- (art. 75.d).

El carácter del PRUG de la Reserva de la Biosfera de Urdaibai como verdadero instrumento de ordenación del territorio, dentro del esquema de planeamiento territorial de la Comunidad Autónoma del País Vasco, además de por la mención expresa al art. 10.31 del Estatuto de Autonomía en la aprobación de la ley de creación, ha sido refrendada continuamente por los diversos planes.

Así, en primer lugar, las Directrices de Ordenación del Territorio del País Vasco (DOT) aprobadas por el Decreto 28/1997 de 11 de febrero, catalogaba al PRUG de Urdaibai como condicionante superpuesto a las propias DOT. De hecho, puede afirmarse que la Matriz para la Ordenación del Medio Físico que se muestra en el capítulo 8, tiene su inspiración en la zonificación realizada en Urdaibai.

También en los Planes Territoriales Sectoriales previstos en la Ley de Ordenación del Territorio del País Vasco y que han comenzado a tramitarse y algunos ya aprobados definitivamente, han considerado que Urdaibai ya contaba con un instrumento eficaz. Podemos encontrar estas conclusiones en el PTS de ordenación de márgenes de ríos y arroyos -vertiente cantábrica- aprobado por Decreto 415/98 , que no ordena los cursos de agua de la cuenca hidrográfica de Urdaibai pues remite directamente al PRUG. Por su parte, en el Avance del PTS Agroforestal, se va incluso más allá en su consideración, que literalmente dice:

«Su ordenación territorial no se aborda en este PTS, sino que se remite a los correspondientes PORN y PRUG. Es por ello que no se considera un condicionante superpuesto, no se lleva a cabo una categorización en el interior de estos espacios. En el esquema estructural del documento, estos espacios quedarían a un nivel superior al de las categorías y condicionantes superpuestos» (pág. 66. Avance PTS Agroforestal, 2001).

En la Reserva de la Biosfera de Urdaibai, además de este instrumento de ordenación territorial, la Ley 5/89 de creación, instituye también un auténtico organismo de coordinación inter administrativa y de participación como es el Patronato de la Reserva de la Biosfera de Urdaibai (art. 18 Ley 5/89 ). Podemos identificar este organismo, por su constitución y funciones, como ese lugar de encuentro y coordinación entorno a unos principios de rectores (el PRUG) de las diversas políticas sectoriales que reclaman tanto la Estrategia Territorial Europea (ETE) y su principio de reciprocidad; así como los principios de Apertura, Participación, Responsabilidad, Eficacia y Coherencia del Libro Blanco de la Gobernanza Europea.

Efectivamente, de entre las funciones asignadas a este organismo por la Ley 5/89 de Urdaibai, destaca la de informar sobre los planes de ordenación urbana y cualquier otro plan sectorial o programa de actuación con influencia en el medio físico de la Reserva de la Biosfera de Urdaibai (art. 18.3.f). El sometimiento a informe preceptivo de los planes o programas que las entidades públicas o privadas planeen llevar a cabo, tiene su sentido coherente con la proclamación del PRUG como el instrumento de ordenación territorial prevalente (art. 15.3) y la declaración del art. 17 que somete el ejercicio de las funciones propias de las distintas Administraciones Públicas a lo establecido en la Ley de creación y los instrumentos que la desarrollan.

Este carácter de órgano de coordinación del Pleno del Patronato y del compromiso de coherencia de las políticas sectoriales con el modelo rector para este territorio, alcanza una expresión más vinculante, si cabe, en el desarrollo reglamentario que su produjo a través del Decreto 313/1992 de 24 de noviembre, sobre emisión de informes del Patronato. En este Decreto se desarrolla específicamente el contenido del informe al que debe someterse cualquier figura de planeamiento urbanístico o programa de actuación con influencia en el medio físico de Urdaibai (art.2). Así, el informe que emita el órgano colegiado del Patronato analizará y valorará la adecuación del plan o programa a lo establecido en la Ley 5/89 y en el PRUG, y en el caso de que existan discordancias o contradicciones, el Patronato señalará las modificaciones que deban introducirse a fin de lograr dicha adecuación (art. 3).

Esta caracterización del Patronato desde la propia Ley 5/89 como organismo de coordinación interadministrativa y de garante de la coherencia de las políticas sectoriales, viene directamente influenciada por la composición integral que la ley de creación quiso garantizar; y es que en el Pleno se encuentran representadas las cuatro Administraciones territoriales (municipal, foral, autonómica y estatal) e incluso, no siendo habitual, también el legislativo, con un representante del Parlamento Vasco.

Esta composición original de la ley de 1989, fue objeto de una modificación en el año 1997 (Ley 15/1997 de 31 de octubre), incorporando dos principios de la teoría de la gobernanza: la subsidiariedad y la participación social. Así, en primer lugar se amplía la participación de los Ayuntamientos, que pasan a ser las entidades con mayor peso representativo, y por otro lado, a la representación de las asociaciones ecologistas, se suma la de los sectores socioeconómicos que actúan en el espacio rural (sindicatos agrarios y asociaciones de forestalistas).

Sin duda alguna, es difícil encontrar otro organismo de estas características y vocación en el entramado institucional de la CAPV, y que lleva ya quince años en funcionamiento. Se puede incluso afirmar que se trata de un caso único, y que podemos considerar se alinea con las prácticas más avanzadas en materia de política territorial que se demandan desde los informes y documentos de la Unión Europea.

La controversia contenciosa en relación al PRUG de Urdaibai: Consolidación de la prevalencia de la ordenación del territorio sobre las políticas sectoriales a través de las sentencias del tribunal superior de justicia del País Vasco

El principio rector de la gestión sostenible del territorio contenido en el PRUG de Urdaibai, aun sintonizando con la actualidad de los modelos que se avanzan desde los distintos foros a los que hemos aludido, o quizá a causa de ello, se ha encontrado en su aplicación con las rigideces a las que también hemos hecho referencia. En materia de ordenación del espacio monte y de coordinación de la política forestal con las políticas de agua, agraria,.... ha dado motivo para la litigiosidad ante los tribunales. La jurisdicción contencioso-administrativa ha sido sede del debate sobre la atribución competencial en materia forestal, en lo que podría considerarse una línea de recurso indirecto contra la «legitimidad» del PRUG para ordenar los usos y actividades forestales, a través del recurso contra actos administrativos singulares de aplicación de este planeamiento.

Hasta el momento han sido 8 las sentencias emitidas por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en otros tantos recursos en los que se discutía la ordenación territorial propuesta por el PRUG. En la mayoría de las argumentaciones que fundamentan los recursos, encontramos una alegación coincidente en la reclamación de una competencia exclusiva, y pretendidamente excluyente, a favor de la administración forestal, mencionando a la Ley 27/83 LTH, es decir la Diputación Foral.

Ante este argumento, la Sentencia núm. 151/2000 de 10 de febrero, la sala declara su disconformidad y plantea la cuestión entre el PRUG de Urdaibai y la política sectorial forestal como «un caso paradigmático de concurrencia competencial»:

 

Fundamento Jurídico Tercero: "La posibilidad de coexistencia o concurrencia de competencias de varias Administraciones que tienen distintos objetos jurídicos y coinciden en el mismo espacio físico constituye un fenómeno frecuente en el esquema territorial definido en la Constitución; esas concurrencias competenciales se producen muy singularmente respecto de la ordenación del territorio, como elemento físico concreto en el que confluyen políticas y funciones medioambientales y sectoriales con incidencia territorial".

 

A continuación la Sentencia recoge la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre el principio de concurrencia y la ordenación del territorio como una auténtica política nacida de la necesidad de coordinar y armonizar las distintas políticas sectoriales (STC 149/91).

 

Finalmente, volviendo al caso, concluye que no puede defenderse una atribución competencial excluyente de otras competencias con incidencia en un mismo espacio físico, y además termina por hacer prevalecer al PRUG respecto a los otros planes sectoriales:

 

FJ Tercero: «... El caso con el que nos enfrentamos es un supuesto claro de concurrencia de los títulos competenciales sobre montes, medio ambiente y ordenación del territorio, que ostentan la Comunidad Autónoma del País Vasco, la Diputación Foral y el Ayuntamiento, y se desenvuelven sobre el mismo espacio físico. La situación de concurrencia conduce a que ninguna de las competencias desapodere al resto de ellas. Es más, en el caso de Espacios Naturales Protegidos, cuya protección se hace girar, al igual que ocurre en el urbanismo, en torno a la planificación medioambiental, el sistema está articulado haciendo prevalecer a los Planes Medioambientales, tanto a los Planes de Ordenación de Recursos Naturales como a los Planes Rectores de Uso y Gestión (...)».

 

Sin embargo, y a pesar de esta solidez legal y jurisprudencial sobre el carácter integral de la ordenación contenida en el PRUG de Urdaibai, el desencuentro y la descoordinación existen y provocan situaciones paradójicas como la analizada en la Sentencia núm. 981/2002 de 5 de noviembre. En este asunto, se discutía por parte del recurrente una orden del órgano ambiental del Gobierno Vasco que calificaba una plantación de eucalipto realizada en una ladera catalogada como Zona de riesgo de erosión muy alto -F.2- como uso prohibido por el PRUG de Urdaibai. La incompatibilidad de este tipo de plantación con el objetivo de regeneración de las laderas inestables que contiene el art. 91 del PRUG es según la Sala la conclusión a la que lleva «una correcta inteligencia del precepto».

No obstante, lo más llamativo es que el recurrente contaba con una autorización expresa para la plantación, concedida por el órgano forestal (Diputación Foral de Bizkaia), y aún más, junto con la autorización le había sido también concedida por dicha Administración una subvención para llevarla a cabo.

La concesión por la administración forestal de dicha autorización contraria al PRUG de Urdaibai, resulta más incomprensible todavía si atendemos a lo relatado en el Fundamento Jurídico Tercero de la Sentencia donde se recoge que la propia resolución de la autorización proclama la prevalencia de la ordenación territorial en Urdaibai (aunque esta contradicción tampoco provoca ningún pronunciamiento o reflexión por parte de la Sala):

FJ Tercero: «... es claro que la resolución dictada por la DFB autorizando la plantación desde la perspectiva de la Norma Foral 3/94 de Montes y Administración de Espacios Naturales Protegidos y del Decreto Foral 152/95 sobre autorización de Repoblación Forestal, expresamente señala (...) que en la Reserva de la Biosfera de Urdaibai deberá observarse lo dispuesto en la normativa de dicho espacio protegido prevaleciendo en lo relativo a condiciones, limitaciones y prohibiciones que pudieran concurrir».

La sentencia confirma la orden por la que se ordenaba la retirada de la plantación, pero queda sin resolver la cuestión de los fondos públicos invertidos en la plantación contraria al PRUG y los perjuicios ocasionados por la descoordinación interadministrativa alegados por el ciudadano recurrente.

Una muestra más de la rigidez manifestada por el sector forestal ante la ordenación contenida en el PRUG de Urdaibai, ha sido la planteada frente a la demanda dinamizadora que conlleva la implementación de sus objetivos. Esto es, el PRUG en cuanto parte de un diagnóstico del territorio, como punto de partida, y establece unos objetivos finalistas, introduce una perspectiva de proceso dinámico. La entrada en vigor de este instrumento, supuso la readaptación de algunos usos forestales que resultaban incompatibles con la ordenación asignada a ciertos espacios. Este debate la encontramos con motivo de actuaciones en zonas donde existía una plantación anterior, que se tala y se somete a una repoblación con especies forestales de crecimiento rápido (pino insignis fundamentalmente).

En una serie de litigios se defiende por los recurrentes a la repoblación continua como derecho adquirido por existente con anterioridad a la entrada en vigor del PRUG, por lo que concluyen que la nueva ordenación introducida por éste no puede afectarles. En el debate, la Sala de lo Contencioso-Administrativo ha venido afirmando que el régimen de tolerancia previsto en el Plan Rector, no lleva, a la conclusión de que si la parcela venía siendo utilizada para uso forestal con anterioridad a la entrada en vigor del Plan Rector, necesariamente deban autorizarse plantaciones ulteriores. Más limitadamente, el régimen de tolerancia permite la continuación del uso forestal, mientras existen las plantaciones, no su renovación sucesiva (Sentencia núm. 687/2000, de 21 de junio, FJ Segundo).

El desarrollo más explícito de esta postura de la Sala la encontramos en la Sentencia núm. 885/2000, de 11 de septiembre, FJ Segundo:

«El régimen de usos tolerados por existentes, no puede perpetuarse a través de sucesivas talas y repoblaciones, dada la naturaleza y finalidad perseguida por el régimen de tolerancia, ordenado, precisamente a no incompatibilizar traumáticamente, de plano, los usos contrarios a la regulación protectora que incorpora el Plan Rector de Uso y Gestión, pero con vocación de que los usos se adapten a las previsiones establecidas en el Plan Rector de Uso y Gestión.

De modo que la tala de la masa comporta que el uso forestal ha dejado de existir y, por ello, la repoblación total no constituye el mantenimiento del uso existente, sino su nueva implantación, que no se cohonesta con la norma sobre régimen de tolerancia de usos».

La Sentencia núm. 981/2002, de 5 de noviembre, enlaza esta interpretación con la consideración del régimen de uso tolerado como una norma de carácter excepcional, y por tanto, obligado a ser conjugado con la garantía del principio de igualdad, lo que lleva a una interpretación necesariamente restrictiva de este régimen:

FJ Segundo: «... una norma excepcional respecto del régimen general, consagra un trato privilegiado, que si bien pude hallarse justificado en relación con las plantaciones existentes en el momento de aprobarse la medida de protección, sin embargo, su prolongación indefinida en el tiempo, tal como postula el actor, resultaría incompatible con el art. 14 de la Constitución, por atentatorio del principio de igualdad».

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Notas:


[1] J. LABASSE, La organización del espacio, Madrid, Instituto de Administración Local, 1978.

[2] V. BIELZA DE ORY, Experiencias y retos europeos de la Ordenación del Territorio en relación con la ciudad, FUNDICOT, Congreso Internacional de Ordenación del Territorio, Gijón, julio 2001.

[3] ESPD European Spatial Developmen Perspective, European Comission, www.europa.eu.int/comm/regional_policy.htm.

[4] «Spatial Impacts of Community Policies and cost of non-co-ordination». Junio 2001. www.Europa.eu.int/documents/index_es.htm.

[5] La Gobernanza Europea. Un Libro Blanco.

[6] J. M.ª ERQUICIA OLACIREGUI, Del Planeamiento Urbanístico a la Ordenación del Territorio: la necesidad de un cambio de escala, Servicio de Publicaciones del Gobierno Vasco, 2003.

[7] ANTÓN AGUIRREGOITIA ARETXABALETA, Analisis de las Políticas Sectoriales en Euskadi, II Congreso Mundial Vasco, octubre 1987, Vitoria-Gasteiz.

[8] FERNANDO LÓPEZ RAMÓN, «Crítica jurídica de la nueva Ley de Montes», Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 121, marzo 2004.

[9] RAMÓN MARTÍN MATEO, «Los servicios ambientales del monte», Revista de Estudios de Administración Local, núm. 288, 2002.

[10] JOSÉ MIGUEL EDESO, Pérdidas de suelo en explotaciones forestales de la vertiente cantábrica del País Vasco, II Jornadas de Urdaibai sobre Desarrollo Sostenible, 1996. Departamento de Ordenación del Territorio, Vivienda y Medio Ambiente, Gobierno Vasco.