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| plano de ordenación de un Plan General |
Nuestro ordenamiento jurídico constitucional ha consagrado el principio de publicidad de las normas (art. 9.3 CE), configurándose así la publicación como condición de eficacia de normas y disposiciones generales (STC 179/1989, de 2 de noviembre).
Y los instrumentos de ordenación territorial y de planeamiento urbanístico tienen un “carácter incondicionalmente normativo” (Sentencia de la Sala III del Tribunal Supremo de 18 de octubre de 1999. Y es que, pese a las críticas doctrinales que arrecian, lo cierto es que la jurisprudencia al respecto es pacífica, reiterada y consolidada y recuerda “que los instrumentos de planeamiento tienen naturaleza normativa, aún las peculiaridades muy acusadas que los singulariza del resto de fuentes del ordenamiento jurídico administrativo” (Sentencia de la Sala III del Tribunal Supremo de 7 de junio de 2012, rec. 1964/2009[1]).
La proyección de este principio constitucional de publicidad de las normas al plano urbanístico no alcanza únicamente al texto íntegro del acuerdo de aprobación definitiva (como antaño dispusiesen los arts. 44 y 45 TRLS-1976 y 134 RP), sino que implica asimismo la exigencia de la publicación del texto íntegro de las propias Normas y Ordenanzas de los diferentes Planes (arts. 65. 2 y 70. 2 LRBRL por remisión del art. 25.2 LSRU).
Así, la ya citada Sentencia de la Sala III del Tribunal Supremo de 7 de junio de 2012 predica respecto de los instrumentos de planeamiento, que “Como disposición de carácter general, para su eficacia necesitan de su publicación en los periódicos oficiales. Lo cual nos lleva a considerar que como tal normativa, su plena validez y posterior eficacia no la adquiere hasta su completa publicación en el periódico oficial correspondiente”.
Y aclara y precisa el alcance de tal deber de publicación del instrumento urbanístico el Tribunal Supremo, entre otras muchas, en sus Sentencias de su Sala III de 8 septiembre 2011 (rec. 6267/2007) o de 14 de marzo de 2016 (rec. 3673/2014) en los siguientes términos:
“(…) Señala… la jurisprudencia que, conforme a lo dispuesto en los artículos 2.1 del Código Civil , 70.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local y 52.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , el deber de publicación del contenido normativo de los instrumentos de planeamiento constituye un requisito de eficacia y no de validez, de manera que su incumplimiento no es causa de anulación del instrumento de planeamiento -solo determina su ineficacia pero sí comporta la nulidad de los actos dictados en su ejecución – SsTS de 16 de octubre de 2009 (casación 3850/2005), 25 de mayo de 2000 (casación 8443/1994) y 3 de febrero de 1999 (casación 2277/1992). Y, finalmente, que la exigencia de publicación se extiende a los documentos del plan, incluidas las “fichas” de los distintos ámbitos de gestión, cuando tengan contenido normativo – SsTS de 8 de octubre de 2010 (casación 4289/2006) y 1 de diciembre de 2008 (casación 7619/2004)”.
Por tanto y en definitiva, un Plan (o una modificación del mismo) que no ha sido objeto de su íntegra publicación no es nulo sino sólo ineficaz.
Pero precisamente esta falta de eficacia impide su desarrollo por ulteriores instrumentos de planeamiento y de gestión urbanística, por carencia de cobertura jurídica. Y así recuerda el Tribunal Supremo (SSTS de 18 de noviembre de 2011, rec. 5401/2008, 10 de julio de 2012 o 14 de marzo de 2016, rec. 3673/2014) que:
“la consecuencia es distinta para sus instrumentos de desarrollo (planes de sectorización, planes parciales, etc.), pues, al carecer éstos de soporte normativo de cobertura, devienen nulos de pleno derecho. Pueden verse en este sentido, entre otras muchas, nuestras sentencias de 20 de mayo de 1999 (casación 3150/93), 18 de julio de 2007 (casación 8092/2003), 22 de julio de 2009 (casación 2327/05), 14 de octubre de 2009 (casación 5988/2005) y 16 de noviembre de 2009 (casación 3748/2005). De manera que la falta de publicación del Plan General -o, en este caso, de las Normas Subsidiarias- proyecta consecuencias de nulidad en los planes de desarrollo, por infracción del principio de jerarquía normativa, bien distintas de las que aquejan al instrumento de ordenación general que, insistimos, es válido pero ineficaz.”
Por tanto, en la medida en la que la entrada en vigor de los planes urbanísticos está condicionada a la íntegra publicación de sus Normas, Planos Normativos y Fichas Urbanísticas en el diario oficial correspondiente, la falta la publicación íntegra del planeamiento general comporta la imposibilidad de su desarrollo y ejecución por falta de la necesaria cobertura jurídica.
La proyección de este principio constitucional de publicidad de las normas al plano urbanístico no alcanza únicamente al texto íntegro del acuerdo de aprobación definitiva (como antaño dispusiesen los arts. 44 y 45 TRLS-1976 y 134 RP), sino que implica asimismo la exigencia de la publicación del texto íntegro de las propias Normas y Ordenanzas de los diferentes Planes (arts. 65. 2 y 70. 2 LRBRL por remisión del art. 25.2 LSRU).
Así, la ya citada Sentencia de la Sala III del Tribunal Supremo de 7 de junio de 2012 predica respecto de los instrumentos de planeamiento, que “Como disposición de carácter general, para su eficacia necesitan de su publicación en los periódicos oficiales. Lo cual nos lleva a considerar que como tal normativa, su plena validez y posterior eficacia no la adquiere hasta su completa publicación en el periódico oficial correspondiente”.
Y aclara y precisa el alcance de tal deber de publicación del instrumento urbanístico el Tribunal Supremo, entre otras muchas, en sus Sentencias de su Sala III de 8 septiembre 2011 (rec. 6267/2007) o de 14 de marzo de 2016 (rec. 3673/2014) en los siguientes términos:
“(…) Señala… la jurisprudencia que, conforme a lo dispuesto en los artículos 2.1 del Código Civil , 70.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local y 52.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , el deber de publicación del contenido normativo de los instrumentos de planeamiento constituye un requisito de eficacia y no de validez, de manera que su incumplimiento no es causa de anulación del instrumento de planeamiento -solo determina su ineficacia pero sí comporta la nulidad de los actos dictados en su ejecución – SsTS de 16 de octubre de 2009 (casación 3850/2005), 25 de mayo de 2000 (casación 8443/1994) y 3 de febrero de 1999 (casación 2277/1992). Y, finalmente, que la exigencia de publicación se extiende a los documentos del plan, incluidas las “fichas” de los distintos ámbitos de gestión, cuando tengan contenido normativo – SsTS de 8 de octubre de 2010 (casación 4289/2006) y 1 de diciembre de 2008 (casación 7619/2004)”.
Por tanto y en definitiva, un Plan (o una modificación del mismo) que no ha sido objeto de su íntegra publicación no es nulo sino sólo ineficaz.
Pero precisamente esta falta de eficacia impide su desarrollo por ulteriores instrumentos de planeamiento y de gestión urbanística, por carencia de cobertura jurídica. Y así recuerda el Tribunal Supremo (SSTS de 18 de noviembre de 2011, rec. 5401/2008, 10 de julio de 2012 o 14 de marzo de 2016, rec. 3673/2014) que:
“la consecuencia es distinta para sus instrumentos de desarrollo (planes de sectorización, planes parciales, etc.), pues, al carecer éstos de soporte normativo de cobertura, devienen nulos de pleno derecho. Pueden verse en este sentido, entre otras muchas, nuestras sentencias de 20 de mayo de 1999 (casación 3150/93), 18 de julio de 2007 (casación 8092/2003), 22 de julio de 2009 (casación 2327/05), 14 de octubre de 2009 (casación 5988/2005) y 16 de noviembre de 2009 (casación 3748/2005). De manera que la falta de publicación del Plan General -o, en este caso, de las Normas Subsidiarias- proyecta consecuencias de nulidad en los planes de desarrollo, por infracción del principio de jerarquía normativa, bien distintas de las que aquejan al instrumento de ordenación general que, insistimos, es válido pero ineficaz.”
Por tanto, en la medida en la que la entrada en vigor de los planes urbanísticos está condicionada a la íntegra publicación de sus Normas, Planos Normativos y Fichas Urbanísticas en el diario oficial correspondiente, la falta la publicación íntegra del planeamiento general comporta la imposibilidad de su desarrollo y ejecución por falta de la necesaria cobertura jurídica.
[1] “Los planes de urbanismo, al tener la consideración de disposiciones de carácter general, están sometidos al principio de publicidad de las normas consagrado en el artículo 9.3 de la Constitución -pueden verse en este sentido, entre otras muchas, las sentencias de 14 de julio de 2010 (casación 3924/2006), 14 de octubre de 2010 (casación 3924/2006), 26 de mayo de 2009 (casación 457/2005), 28 de abril de 2004 (casación 7051/2001) y 27 de julio de 2001 (casación 8876/1996)”. Sentencias de la Sala III de 8 septiembre 2011 (rec. 6267/2007) o de 14 de marzo de 2016 (rec. 3673/2014).
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