La ordenación del monte en la planificación territorial. Cuestiones sobre política forestal, con especial referencia a la reserva de la biosfera de Urdaibai
La reserva de la biosfera de Urdaibai: Modelo de ordenación territorial sostenible
Su ubicación en el contexto Vasco y Europeo
La reserva de la biosfera de Urdaibai Y la ordenación del territorio en el País Vasco
La ordenación del territorio como la estrategia idónea para la gestión de la supracategoria del espacio monte
a) La definición de monte en el derecho forestal
b) El enfoque integral en el derecho internacional
c) La directiva marco de la política del agua Directiva 2000/60 de 23 de octubre
- las cortas a hecho (matarrasa) en superficies extensas incrementa el riesgo de erosión al reducir la cobertera vegetal y modificar los cursos de agua.
Por tanto tenemos aquí un reflejo normativo y vinculante de los principios de visión holística e integral del territorio que se refleja de los documentos de fondo provenientes de la Comisión, y que en consecuencia exigen también una intervención coordinada de las diversas políticas sectoriales. La política del agua, a través de esta Directiva, demanda su presencia e influencia en la gestión integral del espacio monte, donde nacen los cursos de agua y por tanto donde debe iniciarse el control de su calidad. Esta intervención es además apremiada por el art. 5 de la Directiva, que establece un plazo máximo de 4 años para efectuar estos estudios requeridos en cada demarcación hidrográfica, y el art. 8 exige que los programas de seguimiento de calidad estén operativos en el plazo de 6 años, y por último un plazo de 15 años para el alcanzar el estado óptimo a través de acciones de protección, mejora y regeneración. Esta exigencia es mayor para las zonas declaradas protegidas en virtud de una norma comunitaria (ejemplo: la Directiva Hábitat).
d) Directiva hábitats
Directiva 92/43, de 21 de mayo, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres
Sin duda, una de estas normas comunitarias es la conocida como Directiva Hábitats que tiene por objeto garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (art. 2). El instrumento básico para este objetivo es la creación de una red ecológica europea de zonas de especial conservación, denominada «Natura 2000» (art. 3).
Los Estados miembros asumen el compromiso de proteger la serie de hábitats naturales enumerados en el Anexo I y de las especies que se citan en el Anexo II. Estos lugares pasan a ser denominados como Lugares de Importancia Comunitaria -LIC- (art. 4) y deben estar designados como zonas de especial protección según la legislación de cada Estado.
Es sin embargo el art. 6 de la Directiva de Hábitats el que establece las bases y principios para la gestión de estos LIC. Así, dispone que los Estados miembros deben traducir los objetivos de conservación que respondan a las exigencias ecológicas de los hábitats y especies de los Anexos I y II, a través de la concreción en planes de gestión específicos o integrados en otros planes de desarrollo y la adopción de apropiadas medidas reglamentarias, administrativas o contractuales. En todo caso deben adoptarse medidas que eviten el deterioro y las alteraciones de estos LIC. Cualquier plan o proyecto que pueda afectar, simplemente, «de forma apreciable» a los citados lugares, debe someterse a una adecuada evaluación de sus repercusiones, y para ello se tendrán en cuenta los objetivos de conservación asignados a dicho hábitat; finalmente, las autoridades competentes sólo se declararán de acuerdo con dicho plan o proyecto tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a su integridad.
Entre los hábitats de interés comunitario cuya conservación requiere la designación de zonas de especial conservación (Anexo I), se encuentran, y conectado con la Directiva Marco del Agua, entre los hábitats costeros y vegetaciones halófilas: aguas marinas y medios de marea, acantilados marítimos, marismas y pastizales salinos; y entre los hábitats de agua dulce los tramos de cursos de agua con dinámica natural y semi-natural. Por su parte entre los hábitats de bosque son prioritarios, y en lo que se refiere a los bosques de la Europa templada, varios tipos de hayedos y robledales y bosques mixtos.
Concretando en un espacio conocido, y objeto de este artículo, en el ámbito de la Reserva de la Biosfera de Urdaibai y tras la reciente Decisión de la Comisión de 7 de diciembre de 2004 (2004/813/CE) por la que se ha aprobado la lista de Lugares de Importancia Comunitaria de la Región Biogeográfica Atlántica14, son desde ya zonas LIC: el estuario, la franja del litoral y la isla de Izaro, el cauce y riberas de los cursos de agua, desde las cabeceras de la cuenca hasta su unión en el estuario del sistema del Oka, además la zona ocupada por el encinar cantábrico.
Por consiguiente, de nuevo, y como ya ocurría con la Directiva Marco del Agua, esta Directiva de Hábitats y los compromisos que requiere en materia de planificación-gestión con el objetivo de garantizar la biodiversidad, y sobre todo desde la aprobación de la Lista por la Comisión con la entrada en vigor del importante art. 6 de la Directiva, reclama también su presencia en las intervenciones que se lleven a cabo en el espacio monte.
Citaremos aquí la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo del año 2001, titulado «Plan de Acción sobre Biodiversidad para la conservación de los recursos naturales» COM (2001) 162 final15, que parte de la Estrategia Comunitaria en materia de Biodiversidad aprobada por el Consejo y el Parlamento en el año 1998. La Acción 3.2 propone potenciar la función ecológica de la cubierta vegetal, incluída la vegetación ripícola y aluvial, para combatir la erosión y mantener el ciclo hidrológico que sustenta los ecosistemas y hábitats importantes para la biodiversidad. Esta Acción se implementa a través de la promoción de técnicas específicas de gestión forestal orientadas a la naturaleza inclusive la reducción de la extensión de las zonas de tala, el uso de especies autóctonas, la limitación de uso de pesticidas y fertilizantes, el aumento de madera muerta y en proceso de descomposición, la protección de hábitats clave, la restauración de bosques deteriorados o ecosistemas forestales autóctonos, etc...son las herramientas más efectivas para asegurar la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad en los bosques europeos.
Volviendo a la cita de la Reserva de la Biosfera de Urdaibai y atendiendo a los indicadores de biodiversidad en uno de los elementos que componen actualmente el espacio monte, la de mayor extensión, como son las plantaciones forestales, es preciso atender a la situación crítica descrita para la avifanuna por un estudio realizado por la Sociedad Ornitológica Lanius en el año 200016). La conclusión de este estudio centrado en las plantaciones de especies exóticas como el pino de Monterrey o radiata y el eucalipto, explotados además con criterios de rentabilidad únicamente del turno, es de tomar en consideración:
- Las plantaciones de eucaliptos, por su parte, ofrecen menos posibilidades de asentamiento a comunidades orníticas variadas y abundantes, por la inadaptación de las especies nativas para la explotación de los pocos recursos tróficos que estas especies ofrecen (Tellería y Galarza, 1990 y 1991).
e) Convenio europeo del paisaje (Florencia, 2000)
El art. 10 de la Directiva de Hábitats está dedicado a la importancia del paisaje y de sus elementos que por su estructura lineal y continua (como los ríos con sus correspondientes riberas o los sistemas tradicionales de deslinde de los campos) o por su papel de puntos de enlace (como los estanques o los sotos) resultan esenciales para la migración, la distribución geográfica y el intercambio genético de las especies silvestres. La Directiva apela a los Estados para que en sus políticas de ordenación del territorio y de desarrollo, y especialmente para mejorar la coherencia de la Red Natura 2000, «se esfuercen por fomentar la gestión de los elementos del paisaje que revistan primordial importancia para la fauna y la flora silvestres».Así llegamos al Convenio Europeo del Paisaje firmado en Florencia el 20 de octubre de 2000 por los Estados miembros del Consejo de Europa, en el que las partes firmantes se comprometen, por primera vez, a reconocer jurídicamente los paisajes como elemento fundamental del entorno humano, expresión de la diversidad de su patrimonio común cultural y natural y como elemento de su identidad (art. 5). Para ello se plantean en este Convenio los instrumentos básicos para materializar este reconocimiento jurídico del paisaje como: políticas específicas destinadas a la protección gestión y ordenación del paisaje y su integración en las políticas de ordenación territorial y urbanística, cultural, medioambiental, agrícola, social y económica. Asimismo, con objeto de garantizar el éxito de estas políticas y siguiendo los principios de la buena gobernanza, adquiere centralidad el fomento de la participación pública en la formulación y aplicación de estas políticas (art. 5).
Este reconocimiento jurídico del paisaje se motiva en el preámbulo del Convenio, en la toma de consciencia de que el paisaje desempeña un papel importante de interés general en los campos cultural, ecológico, medioambiental y social, y que constituye un recurso favorable para la actividad económica y que su protección, gestión y ordenación pueden contribuir a la creación de empleo. El paisaje también es considerado como elemento de formación de las culturas locales y que contribuye al bienestar y la calidad de vida de las poblaciones en todas partes.
La necesidad de este Convenio y de los compromisos que se plantean a los Estados firmantes para la protección del paisaje, surge de la constatación de que la evolución de las técnicas de producción agrícola, forestal, de infraestructuras, ....están acelerando en muchos casos la transformación de los paisajes.
Sin duda alguna, e incluso especialmente, el espacio monte es una de los que más está sufriendo esta transformación hacia la estandarización y simplificación, que conduce a la degradación del paisaje que es la traducción de una perdida de diversidad. Las conclusiones del trabajo de investigación titulado «Efectos ecológicos de los cambios de uso del suelo en la Reserva de la Biosfera de Urdaibai» (Atauri Mezquida, 1995)17 que abarca un período de estudio de 30 años (1957-1987) suficientemente ilustrativo, y que contiene afirmaciones como:
f) Patrimonio cultural
Ley 7/1990 de patrimonio cultural Vasco
Es sabido que el patrimonio arqueológico vasco es uno de los elementos culturales que cuenta con mayor veneración y que es objeto incluso de visita ritualizada, llevando incluso a algunos a considerarlo como el testigo de uno de los pueblos más antiguos de Europa.
Recogiendo esta sensibilidad, la Ley 7/90 dedica un capítulo específico al patrimonio arqueológico (capítulo IV. Titulo III), y como principio general califica como bien de dominio público todo bien de interés arqueológico y paleontológico descubierto en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma, ya sea de forma casual o fruto de trabajo sistemático dedicado a tal fin (art. 47).
La tutela contenida en esta Ley se extiende a la obligatoriedad de la realización de una actuación arqueológica (prospección, sondeo, excavación...) previa a la realización de cualquier tipo de obra que afecte a zonas o bienes arqueológicos, debiendo el promotor de dicha obra, a su costa, presentar el correspondiente proyecto arqueológico ante la Administración competente (Diputación Foral) (art. 45.5). En caso de incumplimiento de esta obligación se faculta incluso a las Diputaciones Forales a suspender cautelarmente la obra que hace peligrar el patrimonio arqueológico.
Esta Ley busca asimismo su coordinación con las políticas de ordenación territorial y urbanística (art. 44), al establecer como obligación que los planes de ordenación territorial y urbana deben proteger también las zonas arqueológicas en el denominado Inventario General de Bienes Culturales. Además, todo proyecto sometido a evaluación de impacto ambiental según la legislación vigente irá acompañado de un informe arqueológico.
La presencia intensa de patrimonio arqueológico en el espacio monte vasco es muy importante y a la vez expuesto a serios riesgos de desaparición, como ha quedado demostrado en el «Inventario del Patrimonio Histórico Arqueológico de la Reserva de la Biosfera de Urdaibai. Año 2003»18 elaborado por la Sociedad Arqueológica Agiri por encargo del Gobierno Vasco. Se han inventariado un total de 106 registros arqueológicos en el espacio monte, situados principalmente en los montes de Sollube (44), Illunzar (12), Bizkaigane-Parezi (9). Entre las conclusiones del estudio destacamos que los tipos de emplazamientos preferidos para las ocupaciones prehistóricas y protohistóricas son precisamente las lomas, colinas y collados con 81 elementos inventariados. El tipo de yacimiento mejor representado es el hábitat al aire libre con una cronología genérica del Neolítico hasta la Edad del Bronce. Sin embargo, se incide también en que menos del 25 % de estos registros tienen alguna protección legal y sólo el 5 % de los yacimientos inventariados dispone de algún tipo de protección física y/o señalización. Por último se remarca el mal estado de conservación de una gran parte de los registros inventariados (55 %) producido fundamentalmente por los agresivos métodos utilizados en las repoblaciones forestales.
g) Conclusiones
Si acudimos al Avance de Plan Territorial Sectorial Agroforestal y del Medio Natural (2001) observamos una coincidencia con esta conclusión, y a su vez introduce una reflexión acorde a lo relatado más arriba: «La gestión de un monte trasciende más allá de sus propios límites. El monte se suele situar aguas arriba de los cultivos y de las superficies urbanas, por lo que la necesidad de protección de los terrenos bajos ante inundaciones, control de la erosión o gestión de los propios bosques ha requerido la aprobación de distintas normas legales tendentes a conseguirlo.»
Resulta sin duda alentador, que desde la propia perspectiva sectorial desde la que parte el Avance de este PTS, se asuma que el espacio monte es un espacio sistémico. Falta, por el contrario, mucho impulso para la apertura a concepciones integrales en la planificación y gestión del monte. La duda surge en la búsqueda de una justificación razonable para esta carencia, cuando ya hemos visto que a nivel legislativo (Directiva Aguas, Directiva Hábitat; Ley de Patrimonio...) se demanda la intervención coordinada en la gestión de este espacio multifuncional. Más difícil resulta la justificación, vista la urgencia que se apremia para el cambio desde las evaluaciones que merece la gestión exclusivamente forestalista actual y sus repercusiones en la erosión-calidad del agua, la biodiversidad, el paisaje y el patrimonio cultural. Las investigaciones e inventarios realizados en el ámbito de Urdaibai, y que se han reseñado anteriormente, se pueden considerar como auténticas evaluaciones de la gestión, francamente insostenible, que hasta la fecha se está llevando a cabo en el espacio monte de esta Reserva de la Biosfera. Sin embargo, en Urdaibai existe ya y con carácter legal, el instrumento de ordenación y también el organismo rector para hacer posible lo que se demuestra como razonable: la gestión integrada de la multifuncionalidad que define al espacio monte.
Traducción de los principios de la ordenación territorial sostenible en la ley 5/89 de Urdaibai y el plan rector de uso y gestión
Volviendo a la Ley 5/89 de Urdaibai, la novación que introduce la Reserva de la Biosfera en el hasta entonces sistema de planea-miento territorial, es el de abarcar un concepto de territorio que trasciende las divisiones político-administrativas tradicionales (en el urbanismo el ámbito territorial básico es el municipio), para adoptar una visión que parte del análisis del medio físico, para concluir en una concepción del territorio como sistema integrado por elementos interdependientes; sistema que trasciende las parcelaciones administrativo-territoriales y sectoriales, más rígidas y estancas.
La Exposición de Motivos de la Ley 5/89 de Urdaibai lo establece como una auténtica premisa:
La Ley 5/89 de Urdaibai, materializa en su texto normativo los principios inspiradores de la ordenación del territorio y de la protección del medio ambiente en las que asienta su habilitación competencial (art. 10.30 y art. 11.1.a) EAPV). La metodología que adopta para la traducción en el medio físico es la de la zonificación del territorio. Así, tomando como punto de partida los sistemas estuarino, cárstico (con el encinar cantábrico) y la costa-litoral en los que considera que «requieren una urgente y decidida protección», establece las tres Areas de Especial Protección, a las que suma los yacimientos arqueológicos «conforme al manifiesto de la Estrategia Mundial para la Conservación de la Naturaleza elaborado por la UICN».
Los demás sistemas se derivan para su ordenación al planeamiento de desarrollo que prevé la propia Ley 5/89 en su art. 15: el Plan Rector de Uso y Gestión (PRUG). Este planeamiento de desarrollo que desde la Ley tiene asignados unos objetivos finalistas, los del art. 1, pero con «especial consideración a la protección de las aguas superficiales y subterráneas incluyendo sus zonas de recarga, las masas de vegetación autóctona y los usos tradicionales del territorio. Igualmente se prestará especial atención a las actividades potencialmente contaminantes» (art. 15.2).
El PRUG de Urdaibai se aprobó definitivamente mediante Decreto del Gobierno Vasco 242/1993 de 3 de Agosto, y manteniendo la metodología de las matrices del medio físico, zonifica el ámbito de la Reserva de la Biosfera en: Area a Ordenar por el Planeamiento Urbanístico (OPU) que son los suelos urbanos y urbanizables o aptos para urbanizar, Areas de Protección del Encinar Cantábrico (P.5), del litoral, márgenes arroyos e interés naturalístico (P.4) y del paisaje y alta vulnerabilidad visual (P.6); Areas de Interés Agrario (A.1, 2 .3); Areas Forestales con riesgo moderado de erosión (F.1) y alto riesgo (F.2); Suelo Rústico Común (SRC) y finalmente los Núcleos de Población Rural.
Contemplando esta matriz de ordenación, comprobamos cómo unos años más tarde, las Directrices de Ordenación del País Vasco (DOT) en el año 1997, adopta casi idénticamente esta matriz para el resto de la Comunidad Autónoma, además con carácter vinculante y de aplicación directa para todos instrumentos de planeamiento urbanístico general (Capítulo 22. Normas de aplicación de las DOT). Se cumple acaso así, una de las funciones que la Resolución 28C/2.4 de la Conferencia General de la UNESCO celebrada en el año 1995 en Sevilla y que se conoce como Estrategia de Sevilla para las Reservas de las Biosfera, prevé para estos espacios, como es la de servir de ámbitos de investigación aplicada y prospectiva de políticas activas, para su posterior extensión al resto del territorio.
El PRUG de Urdaibai como instrumento de ordenación territorial que es, parte de la perspectiva holística, que como hemos contemplado en el recorrido de los apartados anteriores, es la plataforma acertada para una aproximación al territorio acorde con las exigencias de la legislación más avanzada:
Evitar la erosión debida a las prácticas forestales agresivas, de ahí la calificación en el PRUG de las zonas denominadas (art. 77) forestales con riesgo de erosión moderados (F.1) y riesgos alto (F.2), que cuentan con una motivación y unos objetivos legalmente establecidos en el art. 66, y sus normas de ordenación (art. 91):
La protección de la calidad del recurso agua y de la biodiversidad a través de las zonas calificadas como Zonas de Protección de márgenes de arroyos y alto interés naturalístico -P.4- (art. 64 y 75.a), que abarca en el territorio una franja de 25 metros a cada lado de los cursos de escorrentía superficial, desde las cabeceras hasta su desembocadura en el estuario (art. 89).
Estas zonas de protección se identifican en el art. 64 PRUG:
Su objetivo general consiste en asegurar la preservación del conjunto e incluso su regeneración y ampliación, facilitando al mismo tiempo la investigación científica, la educación ambiental y las formas atenuadas de esparcimiento, compatibilizando la explotación de los recursos naturales con la conservación del medio natural.
La protección del paisaje, a través de las zonas de Protección paisajística, territorios de alta vulnerabilidad visual y escenográfica -P.6- (art. 75.c)
La protección del patrimonio cultural, a través de las zonas o sitios de edificaciones, instalaciones y conjuntos de interés histórico-artístico y cultural-paisajístico -P.7- (art. 75.d).
El carácter del PRUG de la Reserva de la Biosfera de Urdaibai como verdadero instrumento de ordenación del territorio, dentro del esquema de planeamiento territorial de la Comunidad Autónoma del País Vasco, además de por la mención expresa al art. 10.31 del Estatuto de Autonomía en la aprobación de la ley de creación, ha sido refrendada continuamente por los diversos planes.
Así, en primer lugar, las Directrices de Ordenación del Territorio del País Vasco (DOT) aprobadas por el Decreto 28/1997 de 11 de febrero, catalogaba al PRUG de Urdaibai como condicionante superpuesto a las propias DOT. De hecho, puede afirmarse que la Matriz para la Ordenación del Medio Físico que se muestra en el capítulo 8, tiene su inspiración en la zonificación realizada en Urdaibai.
También en los Planes Territoriales Sectoriales previstos en la Ley de Ordenación del Territorio del País Vasco y que han comenzado a tramitarse y algunos ya aprobados definitivamente, han considerado que Urdaibai ya contaba con un instrumento eficaz. Podemos encontrar estas conclusiones en el PTS de ordenación de márgenes de ríos y arroyos -vertiente cantábrica- aprobado por Decreto 415/98 , que no ordena los cursos de agua de la cuenca hidrográfica de Urdaibai pues remite directamente al PRUG. Por su parte, en el Avance del PTS Agroforestal, se va incluso más allá en su consideración, que literalmente dice:
En la Reserva de la Biosfera de Urdaibai, además de este instrumento de ordenación territorial, la Ley 5/89 de creación, instituye también un auténtico organismo de coordinación inter administrativa y de participación como es el Patronato de la Reserva de la Biosfera de Urdaibai (art. 18 Ley 5/89 ). Podemos identificar este organismo, por su constitución y funciones, como ese lugar de encuentro y coordinación entorno a unos principios de rectores (el PRUG) de las diversas políticas sectoriales que reclaman tanto la Estrategia Territorial Europea (ETE) y su principio de reciprocidad; así como los principios de Apertura, Participación, Responsabilidad, Eficacia y Coherencia del Libro Blanco de la Gobernanza Europea.
Efectivamente, de entre las funciones asignadas a este organismo por la Ley 5/89 de Urdaibai, destaca la de informar sobre los planes de ordenación urbana y cualquier otro plan sectorial o programa de actuación con influencia en el medio físico de la Reserva de la Biosfera de Urdaibai (art. 18.3.f). El sometimiento a informe preceptivo de los planes o programas que las entidades públicas o privadas planeen llevar a cabo, tiene su sentido coherente con la proclamación del PRUG como el instrumento de ordenación territorial prevalente (art. 15.3) y la declaración del art. 17 que somete el ejercicio de las funciones propias de las distintas Administraciones Públicas a lo establecido en la Ley de creación y los instrumentos que la desarrollan.
Este carácter de órgano de coordinación del Pleno del Patronato y del compromiso de coherencia de las políticas sectoriales con el modelo rector para este territorio, alcanza una expresión más vinculante, si cabe, en el desarrollo reglamentario que su produjo a través del Decreto 313/1992 de 24 de noviembre, sobre emisión de informes del Patronato. En este Decreto se desarrolla específicamente el contenido del informe al que debe someterse cualquier figura de planeamiento urbanístico o programa de actuación con influencia en el medio físico de Urdaibai (art.2). Así, el informe que emita el órgano colegiado del Patronato analizará y valorará la adecuación del plan o programa a lo establecido en la Ley 5/89 y en el PRUG, y en el caso de que existan discordancias o contradicciones, el Patronato señalará las modificaciones que deban introducirse a fin de lograr dicha adecuación (art. 3).
Esta caracterización del Patronato desde la propia Ley 5/89 como organismo de coordinación interadministrativa y de garante de la coherencia de las políticas sectoriales, viene directamente influenciada por la composición integral que la ley de creación quiso garantizar; y es que en el Pleno se encuentran representadas las cuatro Administraciones territoriales (municipal, foral, autonómica y estatal) e incluso, no siendo habitual, también el legislativo, con un representante del Parlamento Vasco.
Esta composición original de la ley de 1989, fue objeto de una modificación en el año 1997 (Ley 15/1997 de 31 de octubre), incorporando dos principios de la teoría de la gobernanza: la subsidiariedad y la participación social. Así, en primer lugar se amplía la participación de los Ayuntamientos, que pasan a ser las entidades con mayor peso representativo, y por otro lado, a la representación de las asociaciones ecologistas, se suma la de los sectores socioeconómicos que actúan en el espacio rural (sindicatos agrarios y asociaciones de forestalistas).
Sin duda alguna, es difícil encontrar otro organismo de estas características y vocación en el entramado institucional de la CAPV, y que lleva ya quince años en funcionamiento. Se puede incluso afirmar que se trata de un caso único, y que podemos considerar se alinea con las prácticas más avanzadas en materia de política territorial que se demandan desde los informes y documentos de la Unión Europea.
La controversia contenciosa en relación al PRUG de Urdaibai: Consolidación de la prevalencia de la ordenación del territorio sobre las políticas sectoriales a través de las sentencias del tribunal superior de justicia del País Vasco
Hasta el momento han sido 8 las sentencias emitidas por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en otros tantos recursos en los que se discutía la ordenación territorial propuesta por el PRUG. En la mayoría de las argumentaciones que fundamentan los recursos, encontramos una alegación coincidente en la reclamación de una competencia exclusiva, y pretendidamente excluyente, a favor de la administración forestal, mencionando a la Ley 27/83 LTH, es decir la Diputación Foral.
Ante este argumento, la Sentencia núm. 151/2000 de 10 de febrero, la sala declara su disconformidad y plantea la cuestión entre el PRUG de Urdaibai y la política sectorial forestal como «un caso paradigmático de concurrencia competencial»:
No obstante, lo más llamativo es que el recurrente contaba con una autorización expresa para la plantación, concedida por el órgano forestal (Diputación Foral de Bizkaia), y aún más, junto con la autorización le había sido también concedida por dicha Administración una subvención para llevarla a cabo.
La concesión por la administración forestal de dicha autorización contraria al PRUG de Urdaibai, resulta más incomprensible todavía si atendemos a lo relatado en el Fundamento Jurídico Tercero de la Sentencia donde se recoge que la propia resolución de la autorización proclama la prevalencia de la ordenación territorial en Urdaibai (aunque esta contradicción tampoco provoca ningún pronunciamiento o reflexión por parte de la Sala):
La sentencia confirma la orden por la que se ordenaba la retirada de la plantación, pero queda sin resolver la cuestión de los fondos públicos invertidos en la plantación contraria al PRUG y los perjuicios ocasionados por la descoordinación interadministrativa alegados por el ciudadano recurrente.
Una muestra más de la rigidez manifestada por el sector forestal ante la ordenación contenida en el PRUG de Urdaibai, ha sido la planteada frente a la demanda dinamizadora que conlleva la implementación de sus objetivos. Esto es, el PRUG en cuanto parte de un diagnóstico del territorio, como punto de partida, y establece unos objetivos finalistas, introduce una perspectiva de proceso dinámico. La entrada en vigor de este instrumento, supuso la readaptación de algunos usos forestales que resultaban incompatibles con la ordenación asignada a ciertos espacios. Este debate la encontramos con motivo de actuaciones en zonas donde existía una plantación anterior, que se tala y se somete a una repoblación con especies forestales de crecimiento rápido (pino insignis fundamentalmente).
En una serie de litigios se defiende por los recurrentes a la repoblación continua como derecho adquirido por existente con anterioridad a la entrada en vigor del PRUG, por lo que concluyen que la nueva ordenación introducida por éste no puede afectarles. En el debate, la Sala de lo Contencioso-Administrativo ha venido afirmando que el régimen de tolerancia previsto en el Plan Rector, no lleva, a la conclusión de que si la parcela venía siendo utilizada para uso forestal con anterioridad a la entrada en vigor del Plan Rector, necesariamente deban autorizarse plantaciones ulteriores. Más limitadamente, el régimen de tolerancia permite la continuación del uso forestal, mientras existen las plantaciones, no su renovación sucesiva (Sentencia núm. 687/2000, de 21 de junio, FJ Segundo).
De modo que la tala de la masa comporta que el uso forestal ha dejado de existir y, por ello, la repoblación total no constituye el mantenimiento del uso existente, sino su nueva implantación, que no se cohonesta con la norma sobre régimen de tolerancia de usos».
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Notas:
[1] J. LABASSE, La organización del espacio, Madrid, Instituto de Administración Local, 1978.
[2] V. BIELZA DE ORY, Experiencias y retos europeos de la Ordenación del Territorio en relación con la ciudad, FUNDICOT, Congreso Internacional de Ordenación del Territorio, Gijón, julio 2001.
[3] ESPD European Spatial Developmen Perspective, European Comission, www.europa.eu.int/comm/regional_policy.htm.
[4] «Spatial Impacts of Community Policies and cost of non-co-ordination». Junio 2001. www.Europa.eu.int/documents/index_es.htm.
[5] La Gobernanza Europea. Un Libro Blanco.
[6] J. M.ª ERQUICIA OLACIREGUI, Del Planeamiento Urbanístico a la Ordenación del Territorio: la necesidad de un cambio de escala, Servicio de Publicaciones del Gobierno Vasco, 2003.
[7] ANTÓN AGUIRREGOITIA ARETXABALETA, Analisis de las Políticas Sectoriales en Euskadi, II Congreso Mundial Vasco, octubre 1987, Vitoria-Gasteiz.
[8] FERNANDO LÓPEZ RAMÓN, «Crítica jurídica de la nueva Ley de Montes», Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 121, marzo 2004.
[9] RAMÓN MARTÍN MATEO, «Los servicios ambientales del monte», Revista de Estudios de Administración Local, núm. 288, 2002.
[10] JOSÉ MIGUEL EDESO, Pérdidas de suelo en explotaciones forestales de la vertiente cantábrica del País Vasco, II Jornadas de Urdaibai sobre Desarrollo Sostenible, 1996. Departamento de Ordenación del Territorio, Vivienda y Medio Ambiente, Gobierno Vasco.
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